万亿地方债提前下达 基建大年启幕

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[摘要]“预计2019年基础设施投资将增长10%，成为拉动投资的关键力量。”交通银行首席经济学家连平在接受《时代周刊》采访时表示。

2019年，基础设施投资将再次肩负起支撑投资增长的重任。

据《时代周刊》记者统计，自12月5日起的一个月内，国家发展和改革委员会共批准了重庆、济南、杭州、上海、长春等8个城市和地区的城市轨道交通和铁路项目(包括新建项目)，其中包括重庆轨道交通、广西北部湾经济区铁路建设、新建的xi至延安、江苏沿江城市群，总投资约9302亿元。

提前发行的地方债为基础设施建设提供了必要的弹药。2018年12月29日，全国人民代表大会常务委员会正式授权国务院在2019年为地方政府发行总额为1.39万亿元的新债务限额。新的债务限额为1.39万亿元，将分配到36个省(自治区、直辖市和计划单列市)，然后由各省市发放到所辖市县。这意味着，与往年相比，2019年初，地方政府可以发行基础设施建设债券，也可以“借新还旧”，以缓解债务偿还压力，对冲经济波动压力。

兴业银行首席经济学家鲁正伟在接受《时代周刊》采访时指出，2018年地方债券发行加速集中在8月和9月。考虑到政策传导的时滞，第四季度基础设施推进的效果并不明显:“但今年1.39万亿元地方债务已经提前释放到第一季度，这为基础设施反弹提供了必要的资金支持。预计今年基础设施投资的增长率将出现反弹。”

“据估计，2019年基础设施投资将增长10%，这将成为刺激投资的关键力量。”交通银行首席经济学家连平在接受《时代周刊》采访时表示，2019年，中国的宏观政策将加强反周期调整，在降低税费的同时，将努力增加基础设施投资。

加快地方债券发行

1月2日，浙江省财政厅提前向各市县下达了609亿元的新债务限额。浙江省财政厅表示，这将进一步加快地方政府债券的发行和使用，确保重大项目的资金需求，更好地发挥积极财政政策的作用。

根据预算法和其他法律法规的要求，地方债务只能在每年全国人民代表大会批准新的地方债务限额，然后地方人民代表大会批准政府预算调整方案后才能发行。因此，地方债券的发行一般在每年的第二季度开始明显增加，以替代债券为主，而新发行的地方债券往往在每年的5月左右开始发行，导致地方债券的年度发行主要集中在下半年，融资时间窗相对有限，影响了新发行地方政府债券的稳定增长效果。

2018年12月29日，财政部部长刘坤在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上说，近年来，地方政府在5月左右调整了预算，导致地方政府债券的发行和使用进展缓慢。在上半年无债一身轻、下半年集中发债的情况下，“虽然近年来财政部每年都通知地方政府提前做好发债项目准备，但仍不能解决上半年发债进度缓慢的问题。”

另一方面，2019年中国经济下行压力明显。

根据国家统计局服务业研究中心和中国物流与采购联合会2018年12月31日发布的数据，12月份中国制造业采购经理人指数(pmi)为49.4%，比上个月下降0.6个百分点。自2016年7月以来，该指数首次跌破荣耀线，创下2016年3月以来的新低；与此同时，根据国家统计局的数据，国家基础设施投资的同比增长率从3.3%上升到3.7%。2018年12月新发布的非制造业pmi数据也显示，建筑业pmi反弹3.3个百分点，至62.6%，基础设施支出正在恢复。

面对经济下行压力，更加积极的财政政策被视为最重要的避险手段。然而，在不规范、融资平台等“偏门”逐渐被堵死后，财政赤字、地方政府专项债务等“主门”成为基础设施建设的核心手段。允许提前发行本地债券将缓解本地债券发行的压力，避免过度关注第二季度和第三季度。

“基础设施将是2019年最有望稳定增长的方式。”深湾宏源证券固定收益总部副总经理、清华大学研究员魏凡在接受《时代周刊》采访时指出，2018年制造业投资增速超出预期，主要原因是环保政策收紧带来的设备更新需求，而非产能扩张。这部分需求在设备更新完成后短期内不会再投资。因此，2019年制造业投资增长率可能呈现下降趋势。“在这种情况下，基础设施投资将被视为稳定投资和稳定增长。集中精神。”

上海财经大学教授郑春荣在接受《时代周刊》采访时表示，提前发债的意义主要有两个方面:一是改变债券发行的节奏，充分利用第一季度和第四季度这两个传统的淡季。债券发行更加稳定有序；第二，鉴于债务限额，各级政府对可用资金总额有一定的了解。他们可以在融资规模范围内安排基础设施项目，并及早规划，有利于促进投资项目建设。”根据官方披露的数据，去年前11个月，共发行了约4万亿元债券。据估计，今年每月的发行规模将在3000亿元左右。”

大型基础设施侧重于“精确短板”

1月2日，中国铁路总公司工作会议在北京召开。会议指出，2019年，国家铁路固定资产投资将保持强度规模，确保新线投产6800公里。与去年预测的4000公里和实际完成的4683公里相比，2019年新线投入运营的目标增加了70%，达到2016年以来的新高。随着新的地方债务限额将于2019年提前发行，以及新铁路线里程的增加，基础设施投资预计未来将继续回升。

此前，2018年12月26日召开的2019年全国交通工作会议提出“大力推进京津冀和熊安新区交通建设”，加快建设京津冀城际铁路和熊安新区周边的津石高速公路，加快京港(台)高速铁路熊静段和熊尚段、吴荣高速公路新线和熊静高速公路前期工作。其中，仅京安雄城际铁路总投资就达335.3亿元。据有关部门估计，今年熊安新区固定资产投资预计将超过1000亿元，其中大部分集中在铁路、公路、生态修复等建设领域，未来总投资可能达到万亿元。

在国家发展和改革委员会最近召开的年终工作会议上，明确了今年各地重大项目的计划投资目标和重点领域。例如，江苏省表示，2019年，已确定实施150个重点服务业项目，每年新增服务业投资约1000亿元；安徽省要求在2019年启动1600多个新的重点项目，重点是基础领域，如“铁公共机器”、水电、公共服务、生态环境保护，以及人工智能、工业互联网和物联网等新基础设施；湖北省武汉市今年一季度重大项目投资计划的制定已经完成，将启动220个新的重大项目，总投资3936.3亿元。

“今年，宏观政策发生了重大转变，预计地方债务将集中在基础设施等领域，弥补不足的力度将加大。基础设施项目落地将进一步加快。”连平在接受《时代周刊》记者采访时指出，今年5g通信、工业互联网、物联网等新基础设施建设速度将加快，城际交通、物流和市政基础设施投资仍将保持强劲势头，并向农村地区倾斜。基础设施和公共服务设施的短板建设进程将进一步推进。“ppp项目库清理整顿后，将会规范有序地推进ppp项目的优质发展，在弥补不足方面发挥更大的作用。”

这项基础设施建设会回到“洪水灌溉”的老路上去吗？中信证券研究部首席政策分析师约翰·杨(john young)在接受《时代周刊》采访时指出，在高质量发展的要求下，基础设施投资不会泛滥成灾，而是着眼于“准确弥补地区和行业的不足”。

“就区域而言，京津冀、广东、香港和澳门等重点城市群的发展首先需要基础设施，包括城际铁路和管网扩建，这些都需要进一步改善；在精确扶贫和农村振兴的高标准政策下，贫困地区和农村地区的基础设施需要改善。”约翰·杨在接受采访时指出，这一轮基本建设要着眼于促进增长、调整结构、弥补不足，避免“脱离实际”。

继续保持严格监管地方债务的高压态势

虽然地方政府债务首次提前发行，但在与风险的激烈较量下，地方政府债务面临的严格监管和高压力的局面不会减少。

最近，财政部发布了《地方政府债务信息公开办法(试行)》，要求从2019年1月1日起，各地要详细公布各类债务相关信息，包括违法债务担保和违法债务担保的问责结果，并强化监管机制。财政部财政监察专员办公室应履行对地方政府债务信息披露的日常监督职能。

“坚持严格整顿乱收费行为，对违法违规的债务融资行为，要一查到底，一查到底，一查到底，一查到底。”在2018年12月底召开的全国金融工作会议上，刘坤表示，2018年，财政部坚持打开“前门”，严格堵上“后门”，牢牢把握不发生系统性风险的底线。2019年，将采取更加有效的措施，有效防范和化解金融和金融风险。

地方政府长期以来通过灰色融资渠道借钱，近年来债务的过度增长引起了决策者的警惕。2018年5月，NPC第十一届财政经济委员会副主任何铿在一次公开讲话中估计，中国地方债务的总体规模约为40万亿元，相当于2017年国家一般公共预算收入的两倍以上。中国的地方债务问题非常严重。

在这种背景下，中央政府对地方隐性债务的严格监管一直在收紧:一方面，2015年实施的新预算法明确指出，地方政府借钱的唯一合法途径是发行地方政府债券，所有地方政府债券都纳入预算管理；另一方面，近年来，中央政府对地方政府违法举债的压力很大，重庆、山东、湖北、江苏等地一些市县的责任人相继被撤职。

“加强对地方债务规模风险的控制是政策发展的方向。从长远来看，这种情况不会改变。”在接受《泰晤士报》记者采访时，鲁政委指出，随着“后门”的严格封锁，2019年地方政府可能会发行更多的特殊债券，但由于宏观杠杆率整体控制，“空不是特别大”。

“2019年初，财政政策在实现经济‘稳定增长’的目标方面发挥了主导和最重要的作用。”连平在接受《时代周刊》采访时强调。