杨成长：地方政府发展区域经济需强化六项新能力

本篇文章3554字，读完约9分钟

□杨，证券研究所首席经济学家

今年以来，各级地方政府加大了流通服务改革力度，优化了经营环境，促进了科技创新，培育了消费热点。在复杂的外部环境下，经济形势总体保持稳定。然而，当前经济也面临着下行压力加大、消费需求不稳定、行业平稳缓慢、民营企业投资复苏缓慢、非洲猪瘟对价格影响明显等问题。一些地区的经济增长不平衡加剧了。

笔者认为，中国经济发展已经进入了一个新的时代，经济发展已经进入了一个更加深刻的转型期。新时代需要新思维和新战略。中国经济的持续稳定发展仍然需要地方政府和市场参与者的共同努力。地方各级政府要大胆改革创新，着力培育发展区域经济的六大新能力，推动区域经济开创新局面。

刺激区域消费市场

过去，在投资拉动型发展模式下，中国地方政府在促进区域经济增长方面发挥了突出作用，尤其是利用可控资源和手段刺激和引导区域投资。就投资增长率而言，中西部欠发达地区也不逊于东部省份，许多落后省份和地区的总投资规模长期超过国内生产总值总规模。

然而，当统计数据告诉我们，中国消费需求对当前经济增长的贡献率已经达到70%左右，当中央政府要求各级政府把刺激和引导消费市场、培育新的消费热点作为促进区域经济增长的核心重点时，各级地方政府掌握的刺激和引导区域投资的各种资源和手段却突然失效。

消费是生产的最终目标和居民的自主行为；如果居民不消费，政府能做什么？在扩大消费方面，地方政府开出的药方是增加居民收入、扩大社会保障、调整收入分配、缩小城乡差距等。这些药方都是有针对性的，可以在很长一段时间内慢慢见效，但不会立即见效。居民收入只能稳步增长，并不是说如果增长快，就能很快得到。即使居民当期收入增加，当期消费支出也可能不会相应增加。目前，我国普遍存在城镇居民经常性消费支出增长率远远低于收入增长率的现象。此外，即使当地居民的消费支出增加，他们也会购买其他地区生产的商品，这可能对当地企业贡献不大。

消费刺激政策缺乏理论储备、实践经验和有效手段。因此，如何激发居民消费热情，培育消费热点，扩大区域消费需求，是各级地方政府面临的一个全新课题。

发展区域服务业

改革开放40年来，各级地方政府积累了丰富的制造业发展经验，懂得如何利用自身资源和政策，形成了制造业低生产成本和高政策领域，并有许多成熟的做法。然而，当这些手段和方法被用来促进服务业的发展时，效果并不明显。

中国服务业发展潜力巨大，而落后地区市场化和城市化程度较低，发展潜力较大。关键是如何释放市场需求。服务业比制造业更受制度机制的约束。例如，我国公共机构提供的公共服务在促进公共服务均等化、服务基层、稳定社会方面发挥了巨大作用，但也有必要进一步界定公共服务的界限，尽量缩小公共机构提供的服务范围，引导民营经济参与提供教育、医疗、文化、养老、体育等社会服务。只要居民可以使用社会保障卡，在公立医院还是私立医院看病都没关系。为了减轻公共机构的财政支出负担和社会保障负担，公共机构的供给模式往往过度降低各种社会服务的价格，使得民营企业难以获得正常利润，对民营企业产生明显的挤出效应。这造成了空.需求最大的民生服务业的巨大供给缺口虽然这些新兴服务业的早期发展存在一些混乱，但市场竞争必然是一个从混乱到治理的过程。

因此，只要我们摆脱传统观念的束缚，开动脑筋，大胆改革，中国服务业的发展仍然是巨大的。

走科技发展模式

目前，各级政府已经认识到经济的发展应该遵循科技发展模式，但如何促进科技创新的政策路径尚不明确。笔者认为，要促进科技在区域经济中的主导发展，不仅要努力支持科技研发，还要激发企业家特别是民营企业家的科技热情。

企业对科技创新的投资不同于过去对扩大产能和规模的投资，风险更大。企业无论是在R&D投资、设备更新还是技术改造，都面临着很大的不确定性，失败的概率很高。R&D在某些领域的投资周期长达十年甚至二十年才能产生结果。企业需要不断增加投资，投资风险很高。因此，归根结底，虽然企业科技投资需要地方政府在税收、资金和政策上的支持，但最重要的是地方政府能否创造出适合科技发展模式的市场条件。

科技引领发展模式所要求的市场环境与过去低端制造业主导的市场环境完全不同，我们称之为现代市场经济体制。现代市场经济体制不仅要求市场在调节资源方面发挥基础性作用，而且激发市场主体的创新和创造热情。它必须有一个最安全的产权保护、最严格的知识产权保护、最稳定的制度、最健全的法律制度和最透明的信息的市场环境。

现代市场经济体制的另一个重要功能是帮助企业家分散和控制科技投资的风险。科技投资多元化的风险应该通过现代企业制度、股权多元化、企业社会化、管理专业化和财务透明来实现。其次，应该通过不同类型的风险投资基金来实现。第三，应通过发展现代要素市场，如科技、人才、数据和动产产权来实现。科技企业的主要资产形式和要素市场越发达，对科研团队、研发项目、人才、专利和商标的科学评价就越合理，投资者对企业科技价值的评价和估值就越及时，就能获得社会投资，从而大大降低长期科技投资的风险。

控制和引领现代城市群的发展

城市化仍然是区域经济发展的重要推动力。中国城镇化仍在稳步推进，中西部地区需要加快推进。中国的城市化模式已经从小城镇模式发展到大中城市规模扩张模式，再发展到城市群发展模式。

城市群的发展对中国横向分割的行政体系提出了挑战。城市群的发展往往跨越行政区域。城市群要求城市布局有序，劳动力分布适度，城乡一体化。要打破行政区划形成的部门主义发展模式，形成“有我有你”的发展模式。

然而，城市群的发展需要打破行政区划，但不能简单地取消行政区划，否定各地区独特的发展利益。如何在现有的行政区划体制下形成城市群发展模式，将考验地方政府管理经济和城市的能力。城市群要求城市群城乡规划一体化和基础设施互联互通；要求政府统一市场和环境的监管标准，并允许跨区域执法；要求整合公共服务平台，加快公共服务均等化；所有生产要素，以及人才、资本和信息，都需要在城市群内自由流动；要求城市群形成统一的主导产业、产业集群和工业园区的有序布局，改变相邻区域之间的恶性竞争。这些都有赖于地方传统行政体制的改革。

创新和规范区域经济发展

中国有一个集中统一的分级行政管理系统，非常有利于上传信息的传输。一份文件在早上被送下来，并在下午让妇女和儿童知道。除了一般的宏观调控政策外，地方政府还形成了“会议+文件”的调控模式和行政指令的传递模式。

这种政策传导模式在过去非常有效。然而，我国社会的高度信息化和社会基层组织、自治组织的快速发展，对“会议+文件”的管控模式提出了挑战。社会信息化意味着社会的扁平化，特别是随着微信等新的即时通讯手段的发展和自我媒体的传播，各种经济主体的话语权越来越大，横向信息交流越来越便捷和及时。各级地方政府发布的政策和文件不仅仅是一个简单的接受和执行过程。

社会的高度信息化和自治性将导致各级地方政府在政策的颁布和实施过程中从单向走向双向。不仅决策过程需要更加科学，还需要广泛征求相关市场主体的意见和建议；在政策的颁布和实施过程中，还需要建立双向反馈机制和修订流程。“只要政府的颁布总是正确的，政策的实施总是对所有市场参与者产生积极影响”的时代已经过去了。地方政府不仅要关注政策的积极效应，还要关注政策的消极效应，学会在与各市场主体全面沟通的基础上制定政策，关注政策执行的反馈效应和调整机制。

探索吸引投资的新方法

对地方各级政府来说，过去两年最大的变化是吸引投资的环境发生了变化，特别是吸引外资的环境发生了很大变化。过去，吸引投资一直是当地经济发展的重要引擎。各级政府通过自身对土地资源的控制、工业园区规划、配套基础设施和优惠税费政策，形成了低投资成本，吸引了国外和省内厂商的投资。然而，在过去两年中，情况似乎发生了很大变化。似乎仅靠低要素成本和配套政策难以体现区域投资促进的优势。中国吸引外资的规模仍在扩大，但要素成本高的东部发达省份并没有跟随中西部地区的要素成本，反而具有明显的优势。上海的要素成本最高，但吸引外资的势头有增无减。

目前，中国正在各地加快建设自由贸易区，即适应外资结构的这些变化，适应重塑全球产业价值链的需要，探索进一步对外开放和深入融入全球经济的政策体系。现在，贸易活动的重要原因是跨国公司的全球化，这是全球范围内产业结构深度纵向和横向分工的结果。要推动一个地区的贸易自由化，就必须推动一个地区的投资自由化，实行负面清单制度，给予投资者最惠国待遇，为国内外资本建立一个完全平等的投资环境。为了促进投资自由化，我们必须促进金融自由化。跨国公司投资和贸易的实现过程必须以资金的自由进出和货币的自由兑换为基础，以利于跨国公司的全球清算和结算活动。根据服务贸易和数字贸易比重的不断上升，调整贸易政策和监管方式，建立贸易、投资、金融和监管一体化开放新格局。