借力党和国家机构改革理顺政府收入体系

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在推进体制改革的同时，如果将理顺政府收入制度和规范财政分配秩序的目标同时融入其中，不仅有助于实现体制改革的目标，更好地实现资金(资产)与机构、人员和职能的匹配，还可以从财政这个关键领域巩固国家治理的现代化基础，解决许多财政领域一直想做但做不到的大事。

■冯

金融是国家治理的基础和重要支柱。改变取钱、分钱和用钱的方式可以从根本上改变国家治理的方式。自2013年党的十八届三中全会提出建立现代金融体系以来，预算管理、税收制度和中央与地方财政体制改革都取得了不同程度的进展。但是，财税改革仍然面临一些深层次的问题和矛盾，有些超出了财政部门的能力。典型的例子是中央和地方政府之间的权力划分，但政府收入制度的合理化也是重要内容之一。

长期以来，社会各界都十分关注宏观税负问题。尽管已经作出了努力，坦率地说，结果并不显著，仍然有进一步恶化的可能性。表面上看，这些现象都发生在金融领域，但仔细研究后，我们会发现根源往往隐藏在与资金问题直接相关的机构、人员、职能等方面，即所谓的“人、财、物”问题。

当前，正在深入推进的党和国家机构改革，在中国历次机构改革中影响最大，必将对中国经济和社会产生长期和根本性的影响，为我国政府收入制度的合理化提供千载难逢的机遇。在推进体制改革的同时，如果能够将理顺政府收入体系和规范财政分配秩序的目标融合在一起，不仅有助于更好地实现体制改革的目标，更好地实现资金(资产)与机构、人员和职能的匹配，还能从财政这个关键领域巩固国家治理现代化的基础，解决许多财政领域一直想做但做不到的大事。这一点应该得到有关部门的高度重视。

理顺政府收入体制是一个重大的政治和经济问题

在中国，政府收入是一个比财政收入和税收大得多的概念，可以表述为:政府收入=税收收入+非税收入+政府资金(包括土地租赁)+社会保障费+国有资本运营收入+其他。简而言之，政府收入大于财政收入，财政收入大于税收收入。我们之所以要强调更全面的政府收入概念，是因为只有这样，我们才能更准确地判断和观察我国社会的真实负担水平(即广义的宏观税负)，找到一条在不增加社会负担的情况下有效提升国家财政能力的可行途径，同时消除由“财政部门”引发的各种不规范行为，提高整个政府治理的现代化水平。实事求是地讲，理顺政府税收制度在以下几个方面具有重要意义。

首先，迫切需要控制社会总负担。近年来，我国以政府收入计算的广义宏观税负一直居高不下，这是一个极其敏感的问题，也是社会所关注的问题，学术界对此的看法不适合进一步完善。然而，为了完善和优化税制，我国近年来完成了环境保护税和资源税的改革，并将在未来两年左右的时间内开征房产税，个人所得税的正确改革方向是将更多的人纳入征税范围。换句话说，就现代税制建设而言，中国“增税”的必要性和可能性是相当明显的，而且从数量上看，有可能大于“减税、减费”的幅度。因此，如果我们不从政府收入的角度全面平衡和增减，我们很可能会在税制改革中出现“个别综合”的谬论，即每一个税种的改革单独进行是合理的、必要的，但合在一起，就会成为社会负担的不断积累，“黄宗羲定律”的再现将埋下巨大的政治风险。

第二，要切实满足“降低成本”的需要。近年来，国际环境发生了变化，国家之间的竞争加剧。相反，中国正处于转型升级的关键时期，许多传统企业经营困难。为此，近年来，中央政府在大力推进中采取了各种减税和减费措施，以降低企业成本和社会负担。从2016年到2018年，中央政府每年推出的减负措施的直接经济效果超过1万亿元。但客观地说，企业和社会对此没有明显的感受，他们的成就感不强。原因是政府收入种类繁多，客观上意味着地方政府通过增加收费、提高价格、出售土地等方式弥补损失。同时完成减税和减费的艰巨任务。“一只手出去，一只手进去”，社会总负担水平没有下降，甚至有所回升。例如，2017年，中央政府减负1万亿元，但同期财政收入增加12961.6亿元，税收增加13999.27亿元。进一步分析还表明，这两年的主要增长来源基本相同，即主要集中在各种政府资金(特别是土地出让金)、个人所得税和某些税种的结算上。即使考虑到经济增长带来的税收增长和加强税收征管的因素，这种“堤防内损失补偿”现象也十分明显。这表明，只有在政府收入的综合框架下，才能全面看待和实施减税、减费，才能真正降低企业成本，减轻社会负担。

第三，要规范政府收入秩序，增强财政宏观规划能力。由于种种原因，除税收以外的各类政府收入管理刚性不强，制度存在很大漏洞。首先，通常没有法定的收集理由和标准，或者它们已经严重过时；第二，它通常与征收部门的利益密切相关，财政部门不能或不能统筹安排这些收入，客观上为“需要新税”创造了不竭的动力(这是“黄宗羲定律”的内在机理)；第三，财务部门和收款部门之间会有一种说不出的“勾结”关系，因为收款部门收的钱多了，意味着财务安排的支出少了，负担也减轻了；第四，由于较少接触公众的视野，各种税外收入没有得到足够的重视和监督，这一直是腐败的根源。

建立人大控制社会总负担水平的相关机制

由于我国政府税收制度的复杂性和综合性，财政部门无法承担起从整体上控制宏观税负水平的重任。这个责任应该交给人大，人大的地位更高，责任更宏观，能代表人民的意愿。现有的NPC财政经济委员会的职责可以增加到宏观调控社会负担的总体水平。具体办法如下:第一，“法定税收”的原则扩大到“法定收入”，所有政府收入，无论是税收还是非税收，都必须由全国人民代表大会通过。第二，社会负担总体水平的上限线设定为五年，这类似于债务限额和平衡，结合了国民经济和社会发展的需要以及我国政府职能范围的需要。NPC金融和经济委员会每五年对此进行审查、调整和改革。三是引入“同步增减”机制，即在引入或增加一个收入项目的同时，要求政府减少另一个收入项目，使两个方向的增减同步、均衡，以保持社会总负担水平的基本稳定。第四，在战争、重大自然灾害和巨大短期需求等突发情况下，全国人民代表大会可以不受这一限制，全国人民代表大会应当按照程序立法，增加政府收入，以应对紧急情况。

需要指出的是，在依法治国、加快税收法定原则实施的背景下，税收立法工作正在加快。除了已完成的《烟草税法》和《船舶吨位税法》外，今年我们还将努力完成部内法律和行政法规的起草工作，如《契税法》、《资源税法》、《消费税法》、《印花税法》、《城市维护建设税法》、《个人所得税法(修订)》、《海关法》和《行政国有资产管理条例》。一方面，税收立法进展如此之快是一件好事，但另一方面，如果立法不是基于整个政府收入的重组，加快立法就会以法律的形式固化过去的一些错误和制度缺陷，以后修改和调整会更加困难。对此，我们必须高度重视。

结合新一轮党和国家机构改革，政府收入体系将全面清理

臃肿的税费背后是臃肿的机构和人员，因此减税和减费需要同时改革机构和分流人员。形象地说，它的意思是“拆香”，但也“拆寺庙”和“转移僧侣”。如果说在第十九次全国代表大会之前，涉及机构和人员的复杂问题确实很难解决，那么新一轮的党和国家机构改革正在全国范围内推进，为彻底根除这些“寺庙”和“僧侣分离”提供了一个历史机遇。财政部门应该对此高度重视。要么现在，要么永远不要输。要千方百计抓住这个千年难逢的历史机遇，全面清理和巩固政府税收体系。主要操作要点如下。

正税。也就是说，税收是政府收入的主要形式。这主要包括两层含义。一是进一步提高税收在政府收入中的比重。考虑到到2020年实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，这一比例应逐步提高到70%左右。因此，有必要继续深化中国的税制改革。其次，税收也应该成为政府支出的主要来源。所有履行政府职责的政府部门或机构的资金都应来自以税收为主的公共预算资金。该部门不应收取额外费用。如果经核实确有必要向用户介绍支付，其全部收入应上缴国库。

结清费用。在清理了不适当的行政收费之后，收费仍然是我国政府收入体系的有机组成部分，但“收费”的全称应明确界定为“用户付费”，即公共部门(包括政府部门和一些机构)为特定用户提供特定服务以弥补成本的收入。但是，行政机关为企业和居民履行本部门义不容辞的职责而提供的普遍性服务的费用，已经由财政部门批准的预算资金支付，不应当单独收取，已经收取的也应当取消，逐步实现行政零收费。对于具有用户付费性质的收费，确定收费的标准应完全以成本为依据，相关成本信息应向公众公布，并每年或每六个月调整一次。所有用户的有偿收入都应缴入国库，完全切断用户与征收部门之间的分配和使用环节，真正实现收支两条线。

净价。“价格”是指政府定价的公共基础设施和基本公用事业的收入，具有政府监管和市场运作的特点。在我国的政府收入体系中，“价格”是一个特殊的存在，它往往与“费用”混在一起。将来，它应该被独立地公开，并向社会公开。管理这类价格收入的关键是引入科学、合理、公开、透明的政府定价机制。一般来说，应根据不同类型的设施和服务采用不同的定价方法，如成本+合理收益定价法、边际成本定价法、两部定价法和阶梯定价法。价格一旦确定，就要明确执行时间，并向公众公布。监管部门应定期检查企业的会计信息，核实成本信息，并根据价格和成本的变化提出价格调整建议，经公开听证程序和专家评审程序后方可实施。

严格的租金。租金的经济含义是指所有者的收入，特别是中国国有资源和国有资产产生的收入，如土地使用权的租赁、自然资源的出租和转让收入、国有企业的转让收入等。这部分收入是中国特色社会主义的一部分，也是当前管理中的一个“灰色地带”，还有很大的改进空间。以国有资本经营预算为例，近年来，国有企业的经营收入和利润明显增加，但多年来，以“所有者权益”名义上缴财政的部分只有两三千亿元，占当年政府收入的比重几乎可以忽略不计。从理论上讲，巨额国有资本和资源性收入应该是低税率的主要支撑因素，但目前我们还远远没有做到这一点。一个原则性的要求是，这种收入属于全民所有，应完全纳入公共预算或补充社会保险预算。

总之，在体制改革中理顺政府收入体制的主要操作要点是，按照税、费、价、租“各得其所，各得其所”的原则，梳理和制定相应的管理制度，形成税、费、租、价并行而又互不相关的运行模式，从而消除各种政府收入“有我在你，我有你在我”的混乱现象。其中，对于一些长期难以触及的不合理收费，如人防费、剩余保险费等，应取消，合并。同时，我们也要注意防止一些应该合并的收入形式。财政部门将其纳入一般公共预算管理后，隐藏在非税收入中，名存实亡。

积极推进社会保险从“费改税”

社会保险费是我国最大的“费用”，但其实质是税收，是一个国家内所有从事生产经营活动的企业，无论是外资还是内资，无论是大企业还是中小企业，都必须承担的法定劳动成本。各国通常以法律的形式对此进行规范。长期以来，中国一直以“社会保险费”的名义征收社会保险费。虽然它有一定的历史合理性，但现在已经很过时了。据资料显示，目前世界上大多数国家都开征了社会保障税，中国以收费的名义征税不符合国际惯例。由于缺乏以费用为名的管理标准，名义费率远远高于国际水平。目前，我国单位和个人缴纳的五种社会保险费率之和约为40%，是世界上强制缴费率最高的国家之一。然而，与此同时，征收基数是前一年平均工资的60%，而不是发达国家通常的实际工资。实际汇率与名义汇率相差太大，严重影响了商业环境，扭曲了国家形象。此外，社会保障收费背后是不同地区、不同群体、不同项目的“碎片化”社会保障管理体制，以及往往根植于其中的部门利益，这是导致我国社会保障(主要是基本养老金)支付缺口和历年财政负担不断增加的主要因素。在这一轮体制改革中，已经明确了社会保障费由税务机关征收，这是将社会保障费转为税收的第一步。

下一步，继续推进社会保障费改税，按照“名义一致、有所降低”的原则重新核定社会保障税率。许多研究人员计算出，中国目前约40%的失业率可以降至25%左右。此外，实际具有社会保障性质的财政收支项目应纳入税率的设计和计算。例如，在早期阶段，企业体现了对残疾人强有力的就业保障。现在，虽然收费标准已经降低，并纳入一般公共预算的统一管理，但从本质上讲，它是一种“准社会保障税”，应该纳入社会保障税率的设计，取消将被取消。社保费改税后，不仅要由税务部门负责社保基金的征收和筹集，还要由财政部门负责资金的安排，社保部门只负责资金的合理使用，以解决社保基金长期以来“收、支、用、管一体化”的落后管理模式及其带来的种种弊端。

有效打破“收、支、用、管”一体化机制

坦率地说，中国一般35%左右的宏观税负已经满足了正常的政府支出需求。然而，现在的问题是，并非所有这35%的收入都是由财政部门安排的。从数据来看，只有约22%的资金由财务部门控制和安排，其余分散在各个部门。这极大地损害了国家财政和财政资源的完整性，也是减轻社会负担的一个重要制度性原因。解决办法是将现代财务管理的基本原则涵盖到所有形式的政府收入中。最普遍和最基本的原则是“收入、支出、使用和管理”相互分离。所有收入(包括税收和非税收入，以及国有资本经营收入的财务部分也可考虑在未来)，均由税务部门按照相关法律法规进行征收。所有预算支出由财政部门统一安排，其他政府部门负责使用和管理。这一原则适用于除价格以外的所有形式的政府收入。

科学的政府定价方法与价格监管体系的构建

重要公用事业、公益服务和自然垄断商品或服务的价格严格来说不是政府收入。然而，由于这种价格通常基于自然垄断或国家授权，它们不能由企业独立制定，而必须由政府监管甚至直接制定。因此，一方面要严格限制政府定价的范围，另一方面要引入科学、合理、公开、透明的政府定价方法。从实践来看，这一领域的主要问题是政府定价的技术方法、规则和程序以及标准体系不合理和不完善。在理顺政府收入体制的同时，要深化政府定价机制改革。

具体建议如下:第一，建立规范的价格监管体系，主要包括独立性、明确的规则和程序、可预见性、公众参与、信息透明度、问责制等。第二，要有先进科学的定价方法，根据商品或服务的类别采用不同的技术方法，如边际成本法、成本+合理收益定价法(水、电、热)、两部定价法和阶梯定价法。第三，改革现有过度扭曲的交叉补贴机制。第四，根据需要，颁布规范行业的会计准则，完善企业成本信息核算，必要时予以公开。第五，监管部门应定期或不定期检查价格。以电网为例，有必要每隔一段时间重新检查一次电价。第六，增加公众参与和信息披露。

总之，一个管理良好、管理良好和有效的政府税收制度关系到国家的长期稳定，是国家治理的基础和重要支柱。由于规模大，多年积累，改革难度极大。我们应该利用几千年来党和国家机构改革所带来的难以把握的机遇，把它们一起列入议程。

(作者是原国家行政学院经济学教授，中国行政体制改革研究会副秘书长)