防范基层国库预算拨款业务风险

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近年来，随着预算分配业务的不断增长和分配范围的不断扩大，预算分配业务中的潜在风险点逐渐暴露出来，需要采取措施进行防范和控制。

当前预算拨款业务的主要风险点

(一)虚假支出的风险。《中华人民共和国预算法》第五十七条规定:“各级政府、各部门、各单位的支出，必须按照预算执行，不得虚开。”但是，在实际工作中，基层国库仍然不能掌握预算支出计划，不能仅凭支出对象是否为预算单位来判断是否存在“虚假支出”现象，也不能预先形成有效的监督。对于非预算单位的财政拨款，基层国库要求财政部门提供与预算拨款相对应的指标文件，但指标文件的形式和内容没有明确规定，如提供原件还是复印件，提供的复印件是否加盖公章并经主管领导签字认可。此外，如果指数文件上没有标明基金的分配日期，基层国库很难检查同一指数文件基金是否重复分配。调查发现，某地区财政部门提供的某一预算拨款凭证金额与指标凭证金额不一致，经核实指标凭证金额有误。可见，单一内容的索引文件不足以作为预算分配的权威依据。

(二)超预算分配的风险。基层国库通过检查预算分配情况，监督财政部门预算支出计划的执行情况，杜绝超预算分配现象，确保国库资金的安全运行。但是，基层国库对基金数额大、期限长的监督和审计仍不完善，存在超预算分配的风险。例如，由于地方财政资金的短期周转等原因，一些数额较大的专项预算拨款将分期拨付。但是，基金拨付的金额和时间间隔都是不规则的，且拨付依据的是只表明总额的指标文件，基层国库难以掌握每一笔大额专项预算拨款的拨付进度，无法有效防止大额资金超预算。

(3)资金凭证风险。预算拨款凭证作为国库资金分配和流通的载体，其重要性不言而喻。发现预算拨款凭证管理存在风险漏洞。一是就县域而言，预算拨款凭证统一编号在同级财政部门中没有严格执行，导致凭证重复编号的现象，国库操作人员不得不人为调整编号，不利于监管。第二，财务部没有将空白色预算分配凭证完全纳入重要的空白色凭证管理。一些乡镇财政所的财务人员携带多份加盖公章的空白条凭证，随意填写作废凭证，随意丢弃，难以防范资金风险。第三，预算拨款凭证的填制仍不规范。一方面，一些乡镇财政所填写拨款用途，随意使用预算科目。一年中的大部分拨款是通过“其他支出”和“行政业务”科目支付的，这不符合基金的实际用途；另一方面，手工填写的凭单不利于对筹资要素的审查。四是预算拨款凭证没有专人严格传递，存在凭证丢失或伪造的风险。

(4)预留印鉴风险。目前，商业银行基本实现了电子印鉴管理，而基层国库对预算拨款预留印鉴的审核仍处于手工阶段，即预算拨款凭证上的印鉴与财政部门预先预留的印鉴卡进行比对，导致审核拨款凭证的效率较低，印鉴识别的准确性不够，使用印鉴存在一定的风险。一些乡镇财政所管理松散，存在填制预算拨款凭证和两个预留印鉴“一手”的现象。印刷内部控制制度不严格，难以保证预算拨款业务的合规性和真实性。

改进建议

(一)完善审计制度。建议修订《国库规章实施细则》，财政部门应及时报送年度预算单位花名册和预算支出计划，基层国库应进行相应审核。同时，修订后的内容应进一步明确基层国库预算分配的职责和权限。对于非预算单位的拨款审计，应通过多角度审计，确认指标文件真实、正确，遵循“计划预算、追加指标、专项审批”的原则，消除预算拨款审计过程中的盲点，促进基层国库全面履行“管库”职责。

(二)实行大额登记。针对大规模专项预算拨款超预算拨款的风险，基层国库应建立跨年度大规模专项预算拨款登记簿，以财政部门提供的原始专项指标文件作为项目立项依据，按照拨款顺序准确记录账户名称、拨款金额、拨款时间、拨款科目等重要要素，严格执行“逐笔冲抵拨款金额、拨款后取消专项项目、拒绝超拨款”的规定，有效防范超预算拨款风险。

(3)加强凭证管理。一方面，财政部门应针对基层国库实际工作中发现的风险漏洞，将空白预算拨款凭证纳入重要的空白凭证管理，并在县内统一编码。各财政部门应根据需要及时登记汇总，取消登记销售号，统一回收，专人发送；另一方面，中国人民银行应尽快出台相关规章制度，取消手工凭证，明确预算科目的使用规则，督促基层国库依法监管，内部依法审计，确保国库资金的安全运行。

(四)改进审计方法。针对预留印鉴的风险，基层国库应积极探索利用现代信息技术提高印鉴管理水平，引进专业的信息系统和终端设备，通过图像扫描和计算机比对的方式识别凭证和印鉴的真实性，不仅可以提高基层国库服务地方财政的工作效率，还可以消除预算拨款伪造印鉴的潜在风险，有利于基层国库高效履行职责。