发改委“再审”十万亿PPP

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《政府投资条例》实施的第一天，国家发展和改革委员会就对ppp项目管理做出了详细规定。7月1日，国家发展和改革委员会发布了最新通知，明确指出ppp项目应严格执行《政府投资条例》，并依法履行审批和备案程序。“打开前门”和“堵住后门”。随着一系列监管政策的深入实施，10万亿元以上的ppp项目总量能否规避风险、优化效率？

适用于政府投资条例

自2017年监管风暴以来，刹车一直没有踩下。

国家发展和改革委员会7月1日发布的《关于依法加强ppp项目投资和建设管理的通知》(以下简称《通知》)要求“继续实施”中ppp项目的可行性论证和审查应当全面，项目决策程序应当严格按照法律法规执行。

值得注意的是，7月1日是《政府投资条例》(以下简称《条例》)生效的正式日期。今年5月颁布的《条例》规定，“政府投资资金应当投向公益性服务、基础设施等领域”，这与ppp项目基本一致。然而，《条例》没有明确政府投资与公私伙伴关系之间的关系，这导致人们猜测《条例》对公私伙伴关系运营和管理的影响。

国家发展和改革委员会的通知明确指出，公私合作项目应严格执行《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》，按照法律法规履行核准、核准和备案程序。

具体而言，政府注资的公私伙伴关系项目应按照《条例》实行审批制度。未依法履行审批、核准、备案、可行性论证和审查程序的Ppp项目为非标准项目，不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案、可行性论证和审查程序。

清华大学教授、公私伙伴关系专家王绶青在5月份举行的相关研讨会上提到，《条例》的级别很高，对过去几年各部重叠甚至冲突的政策以及各方的不同解释给予了更明确的指导，对违规行为给予了更多的问责。

“该条例不仅强调项目的早期阶段，还强调对几个关键阶段的监督和评估，这与公私伙伴关系并不冲突。”王绶青表示，这为ppp项目筛选、可行性研究等早期阶段的标准化运作奠定了更好的基础，确保了项目的成功和可持续性。

根据国家发改委的最新通知，所有拟采用ppp模式的项目都要进行可行性论证。当项目建设地点发生变化，建设规模、标准和主要建设内容发生较大变化，且项目投资规模超过批准投资的10%时，应当报请原审批、核准和备案机关重新履行项目审计准备程序。

13.6万亿投资

政府和社会资本的联姻始于2013年。根据财政部ppp中心的数据，截至今年5月底，管理库累计完成项目9000个，投资13.6万亿元；共落地项目5740个，投资8.8万亿元，落地率63.8%。

财政部ppp专家库专家侯明在接受媒体采访时指出，经过六年多的发展，ppp已经形成了一个体系，一些项目已经进入运营期，出现了一批高质量的项目。可以说，ppp在引导社会力量参与公共服务供给、提高供给质量和效率方面发挥了非常重要的作用。

然而，在发展过程中，许多地方政府蜂拥至ppp，相应的支出多次越过“不超过一般公共预算支出的10%”的红线，为地方隐形债务埋下隐患，导致ppp清理整顿风暴加剧，同时财政部对地方债务进行严格监管。去年上半年，约有5万亿元人民币的项目“退役”。

今年以来，清收工作继续进行。根据最新数据，今年5月，72个地方政府自愿退出管理数据库项目，投资583亿元。

“3月初，《财政部关于推进政府与社会资本合作规范化发展的实施意见》(即金彩[2019]10号文件)出台后，各地进一步加强了仓储审核和规范化管理，继续积极清理违规项目。”财政部ppp中心相关负责人表示。

上述负责人提到的金彩[2019]10号文件明确规定了“标准化ppp项目”应满足的条件。该文件重申，在避免10%财政负担能力的红线的同时，增加了7%的警戒线，并要求财政支出责任占5%以上的地区不得由政府新支付。

根据全国ppp综合信息平台5月底的监测数据，在2550个有项目在库的行政区中，有5个行政区个别年份超过10%，这5个行政区停止了新项目入库。

改善性能限制

财政部金融司副司长董德刚认为，要区分“公私伙伴关系”的真假，应该强调运营和绩效两个要素:一是公私伙伴关系是以运营为核心的长期合作，没有运营就不是公私伙伴关系；第二，ppp是政府和社会资本之间的风险分担。没有绩效约束，就无法实现真正的风险分担，这也不是ppp。

目前，随着多项监管政策的深入实施，各地的ppp项目在项目立项、实施和启动等方面都取得了显著进展。在此背景下，国家发改委、财政部ppp项目专家杨认为，“随着大量ppp项目逐渐从建设阶段转移到运营阶段，对ppp项目实施全面绩效管理的重要性和紧迫性日益凸显。”

今年以来，各地开始探索ppp项目的生命周期监督管理。4月，山西省发布了《关于开展政府与社会资本合作项目全生命周期绩效管理的通知》，提出要强化政府与社会资本合作项目绩效评估结果的刚性约束，形成绩效评估结果与财政支出相衔接的机制，实现绩效支付。同时，山东、江苏等地也出台了相应的政策。

财政科学研究院政府绩效研究中心主任王此前建议，应尽快明确ppp项目绩效评估的职能定位，不应涵盖政府不应涵盖的项目，同时应遵循利益共享和风险共担的原则，加快ppp项目绩效评估主体边界的界定。 加快不同领域、不同行业、不同层次ppp项目绩效目标和绩效指标的建设，尽快发布运营规范。

据媒体报道，目前，财政部等相关部门正计划在部分地区推进公私合作项目绩效评估试点，行业内也在征求最高指导文件《公私合作项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》的意见，并逐步接近颁布。