新监管框架下双支柱政策的强化与创新

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日前，国务院对金融监管体制改革进行了重大部署，这不仅顺应了综合管理的发展趋势，也强化了央行的宏观审慎管理职能。事实上，作为一个新生事物，宏观审慎管理仍处于探索阶段。如何平衡经济增长、货币政策和宏观审慎政策之间的关系？在新的监管框架下，如何完善货币政策和宏观审慎政策的双支柱监管框架？对此，记者采访了国家开发银行高级专家曹洪辉。

经济增长和监管政策之间的平衡与协调

英国《金融时报》记者:宏观审慎政策和货币政策之间是什么关系？如何评价它们的运行和合作机制？

曹洪辉:宏观审慎政策和货币政策都是宏观调控的工具和手段，但它们在调控过程中有不同的作用。传统上，央行的政策框架以货币政策为核心，而货币政策以cpi为锚。主要目标是稳定经济周期波动，并通过反周期调整保持价格稳定。尽管宏观审慎政策早在20世纪70年代末就已提出，但直到2008年国际金融危机爆发后才被普遍接受。金融危机使人们逐渐认识到，金融调控宏观经济的顺周期性缺陷实际上加速了金融风险的跨部门扩散，成为金融危机的重要诱因之一。从宏观角度看，稳定的通胀水平不一定能保持金融稳定。为了保持金融体系的稳定，宏观审慎政策的重要性突然增加。如何保持金融体系的整体稳定，防范系统性风险，已经成为金融管理体制改革的下一步目标。

从理论上讲，宏观经济均衡发展的道路被描述为“刀锋”，这意味着经济增长的正确道路极其狭窄，左边是过热，右边是衰退。就像一个人走在钢丝上，手里拿着安全绳和平衡杆。货币政策的作用类似于保持平衡，总是从左到右来回移动以保持平衡。如果经济过热，这个想法将被起草，平衡条将向右移动，货币政策将收紧；当经济出现衰退迹象时，它将受到刺激，平衡条将向左移动，宽松的货币政策将得到实施。

宏观审慎政策更像是保险绳索。当系统性风险聚集甚至出现时，它们可以确保金融体系的功能保持正常状态，不会对整体经济产生严重影响。从政策目标来看，宏观审慎政策目标更注重金融机构和金融体系自身的稳定性，主要是通过一套相互关联的指标体系，如资本充足率、流动性、杠杆率和金融机构拨备率，或会计准则改革的要求，来评估金融机构和金融体系的健康状况，并构建其政策工具体系。宏观审慎政策的总体目标可以概括为“牢牢把握底线，不存在系统性风险”。

货币政策的最终目标似乎更多地关注金融体系之外的领域，如价格稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡，并通过中间目标和工具实现其最终目标，包括利率、货币供应量、汇率、存款准备金率和公开市场操作。

总的来说，经济增长、宏观审慎政策和货币政策不仅要保持各自独立的平衡，还要保持相互协调。对中国来说，首要目标是确保经济发展的可持续性、稳定性和平衡。保持经济增长的可持续性、稳定性和均衡性，关系到全面建设小康社会和经济转型的战略目标。过快或过慢的增长会导致整体问题，加剧结构性矛盾。货币政策总是处于不断调整和短期平衡的状态，以和谐地实现这四个目标。为了实现宏观审慎政策之间的平衡，我们必须防止过度监管和导致效率损失；其次，要避免监管失败，导致系统性风险。

忽视财务职能或影响mpa的有效性

英国《金融时报》记者:从2016年起，央行将差别准备金的动态调整和合意贷款的管理机制升级为“宏观审慎评估体系”(mpa)。Mpa主要通过资本约束金融机构的资产扩张行为，关键指标是宏观审慎资本充足率。然而，从平衡金融周期的角度来看，市场质疑mpa未能达到预期效果。你觉得这个观点怎么样？

曹洪辉:央行在《中国金融稳定报告》中指出“系统性风险有两个维度:一是时间维度，即金融风险随着时间的积累最终导致金融体系脆弱性增加；第二个是结构层面，即在某一特定时间点，金融体系中的金融机构和金融市场因其相互关系而存在风险。宏观审慎政策的目标包括:第一，通过及时建立和释放缓冲，提高金融体系应对冲击的能力；二是减缓资产价格和信贷之间的顺周期反馈，控制杠杆率、债务和不稳定融资的过快增长，防止系统性风险的不断积累；第三，降低金融体系内部相关性可能带来的结构性脆弱性，防范重要金融机构在关键市场“大到不能倒”的风险。这种说法似乎充满了很强的逻辑性，同时也揭示了精神创伤和痛苦政策制定的复杂性。

由于精神创伤和痛苦的实际有效性需要在没有系统性风险或金融危机的情况下得到验证，面对有效性的挑战，精神创伤和痛苦很难证明其无辜。换句话说，精神创伤和痛苦很容易因为危机而被证明是无效的，但却不能因为没有危机而被证明是有效的。

事实上，现有mpa框架的缺陷可能源于对金融职能和金融机构之间的关系缺乏深入理解。央行的资本资产管理包括引导银行业金融机构通过资本和杠杆、资产和负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境业务风险、信贷政策执行等七个方面加强自我约束和自律管理。这一政策框架结构的内在缺陷可能是由于这些要求更多是针对金融机构的，而不是针对金融职能的效率。

金融职能应该优先于金融机构。只要经济系统的效率能够提高，金融功能就不会消失，只有低效的金融机构才会消失或被淘汰。当经济危机爆发时，担心单个地区或单个非系统重要性金融机构的风险是不够的。然而，由于金融资产的重叠和交织，风险在系统内相互传递，导致系统性风险，从而丧失部分或全部重要的金融功能，导致致命的“金融功能猝死”或“明斯基时刻”。这决定了宏观审慎政策的监管边界和原则。宏观经济增长所要求的金融功能效率随着经济的发展而不断提高，相应的特征也在不断变化，这就要求监管政策进行相应的调整，mpa应该表现出正常的调整。在国际上，宏观审慎政策框架包括目标、评估、工具、政策执行和传递以及治理结构。这个框架本身具有不断自我调整的动力和能力。

目前，mpa仍在不断优化中。努力保持财务职能的完整性和效率应该是其内在要求。任何试图通过破坏金融功能和效率来避免系统性风险的做法，最终都可能是在树中捞钱，因为这可能会给经济和金融体系带来系统性问题。

处理目标系统中的许多协调问题

英国《金融时报》记者:央行最近表示，两大支柱监管框架将在2018年得到改善。事实上，作为一个新生事物，双柱监管框架是一个不断探索的过程。对此你有什么建议？

曹洪辉:作为金融改革的新目标，“稳健货币政策和宏观审慎政策的两大支柱监管框架”要求监管部门在金融体系整体稳定的基础上，均衡实现价格稳定和经济增长的目标。

宏观审慎政策和货币政策都着眼于如何实现“又快又好”、“又好又快”或“又好又稳定”的经济增长。然而，由于它们是两个支柱，这两项政策的重点将有所不同。货币政策的主要目的是稳定价格和促进经济增长，并利用利率作为调节经济总需求的工具；宏观审慎政策主要旨在通过调整资本要求、杠杆水平等来维持金融稳定。，并通过资产价格渠道实现政策目标。

一般来说，宏观审慎政策和货币政策必须充分协调，才能实现政策预期。多目标系统的一个重要缺陷是多目标之间的措施与实施路径的冲突，这将产生相当大的内耗。如何协调多个目标系统的管理是财务管理部门面临的主要问题之一。

宏观审慎政策与货币政策之间的内在逻辑联系在于价格与泡沫之间的互动，以及“买卖”与“借贷”之间更深层次的互动。通货膨胀水平(价格)和资产价格(利率)是经济系统中两个最基本的指标。维持金融稳定的宏观审慎政策将体现在价格水平和资产价格之间的逻辑关系上。在实体经济中，资产价格和金融市场的波动最终将对价格和其他经济部门产生持续影响。宏观审慎政策已成为两大支柱之一。以资产价格为中间目标，将有效提高监管部门维护金融稳定、促进经济增长的能力。

首先，这两大支柱相辅相成。货币政策有时就像检查体温，通过体温来判断经济是冷还是热。但是经济不是一个有机体，也没有明确的标准体温。然而，在中国经济中，不同市场和经济实体之间存在着不小的差异，总体政策的盲点是显而易见的。在货币政策的盲点中，宏观审慎政策可以有效补充。例如，央行降息是为了刺激经济，但降息传递的另一个信息是“现在经济不好”，这导致微观主体做出更加保守的决策，导致降息政策的失败。宏观审慎政策的特点是“宏观聚焦，微观启动”，在这种情况下，政策信号的发布更加准确。

其次，宏观审慎政策和货币政策可以相互叠加，以提高政策的有效性。在处理目标系统内的许多协调问题时，控制策略在实际效果和信号引导方面将有更多的组合选择和艺术性。

新监管框架下的政策强化与创新

英国《金融时报》记者:国务院最近确定了机构改革计划。在“一个委员会、一个缔约方、两次会议”的新监管框架下，如何进一步落实两大支柱政策？

曹洪辉:首先，进一步落实双支柱政策需要尽快理清政策制定和执行的职责与金融监管机构框架之间的复杂关系。

目前，中国的金融监管框架已经形成了“一委一行两会”，在“货币政策和宏观审慎政策的两大支柱监管框架”中，大致有以下关系:金融稳定的总体责任应该属于一委一行；银行业和保险业的宏观审慎政策制定属于中国人民银行，货币政策属于中国人民银行，政策执行属于银行业监督管理委员会；中国证监会直接管理资本市场。从工具的角度来看，它也应该属于“宏观审慎政策”的支柱，并有权制定和执行政策。今后，这一框架将越来越清晰，并将进一步改进和升级，改革议程上将有强化措施。

其次，应尽快赋予宏观审慎决策部门相应的权力和责任。在这两大支柱中，货币政策已经运行多年，政策边界清晰，权责明确，而宏观审慎政策相对较新，需要时间才能顺利运行。赋予宏观审慎政策部门适当的权力，有利于宏观审慎政策的顺利实施。其中，最重要的权利和责任是宏观审慎政策的管理权。宏观审慎决策部门直接使用宏观审慎政策工具或指导其他监管部门和金融机构的行为；其他权力和责任相对较软，宏观审慎决策部门可以向其他监管部门提出正式的政策建议。对于这样的建议，其他监管部门或金融机构要么服从，要么解释，从而形成有效的约束，“一委”的协调作用将大大增强。

第三，在实施双支柱政策时，有必要不断尝试使用更先进的监管理念和工具。首先，关于监督的概念，我们可以总结出完成一件事情的“必要条件”，但不能总结出“充分条件”。有两个必要条件，一个是为了达到目标必须做什么，或者如果这些事情不做，那么目标肯定不会实现，形成一个“肯定列表”。第二，为了实现目标，有些事情一定不能做，否则，目标将很难实现，于是形成了所谓的“负面清单”。在制定和执行宏观审慎政策时，不应忽视清单上的东西，而应否认清单上的东西是雷区，不可触摸。第二是监管工具。与单支柱相比，双柱框架更复杂，需要更先进的工具。监管基础应从“经验+决策”转变为“大数据(ai)+决策”。第一个新工具是大数据。作为审慎的管理，微观主体的信息越细越好，但也对有效的数据采集、筛选、分析和处理提出了更高的要求。数据能力越强，管理就越能达到“手术”的效果。第二个新工具是人工智能。在宏观审慎政策中使用人工智能应分为三个阶段。首先，它是以人为本，以人工智能为补充，以人为本制定政策，并利用人工智能做一些辅助工作。在第二阶段，人们不再能有效地处理海量数据和复杂计算，人工智能将承担自动数据处理和计算的主要功能。第三阶段，通过不断的升级和积累，人工智能可以辅助算法判断，为决策者提供政策建议和选择范围，提高决策效率。(明天的照片)