构建现代化服务型国库体系

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中国共产党第十九次全国代表大会提出要加快建立全面、规范、透明、标准科学、约束性强的预算体系，全面推行预算绩效管理。作为中国人民银行的一项重要服务职能，如何为全面实施预算绩效管理奠定基础并创造条件，对于进一步推进预算绩效管理改革具有重要的理论和现实意义。

新时期预算绩效管理的新内涵

(1)深化国家治理体系和治理能力现代化的重要起点。财政在国家治理中发挥着基础和支柱作用，财政预算反映了政府活动的范围、方向和规范。全面实施预算绩效管理，就是要着眼于长期可持续发展的实际需要和绩效目标，按照政府职能和政策导向，创建一整套“事前有目标、事中监控、事后评估、结果运用”的全过程管理链，促使各级政府各司其职，提高行政效率和治理效率，全面提升行政管理水平。因此，全面实施预算绩效管理是政府治理的重要组成部分和关键领域。

(二)适应新时期社会矛盾发展变化的必然要求。目前，我们社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的对更好生活的需求和不平衡发展之间的矛盾。为适应重大社会矛盾的变化，必须坚持落实以人为本的发展思想，通过全面实施预算绩效管理，做好财政资金的分配、使用和管理，在保证经济高质量发展的基础上增加财政投入，解决发展不足的问题，如提高公民素质、改善环境质量、保障医疗卫生，以及地区、城乡、行业和不同所有制之间的不平衡发展。

(3)加快现代经济体系建设的必由之路。建立与现代经济体制相适应的现代金融体系，必须牢牢把握实体经济的重心和提高供给体系质量的主要方向。通过全面实施预算绩效管理，一方面，我们将继续深化减税和减费，降低要素成本。引导和提高实体经济预期，突出重点，强化薄弱环节，弥补不足；另一方面，有必要将有限的财政资金用于能够扩大有效供给、注重提高整个供给体系质量、显著提升中国经济质量优势的项目。

全面实施预算绩效管理给国库工作带来的挑战

(a)全面实施预算绩效管理需要与相关领域的改革相协调。新《预算法》、《国库条例》等相关法律明确规定了中国人民银行国库在预算收支核算中的主体地位，这不仅为全面实施预算绩效管理提供了基本条件，也给国库带来了一定的挑战。

(二)国库单一账户体系面临的挑战。事实上，除了国库单一账户外，财政专项账户和预算单位专项账户也是保持财政资金的另一个渠道。虽然经过多年清理整顿，但数量和规模仍然较大，客观上难以准确核算财政收支，不能满足全面实施预算绩效管理对全面准确的预算平衡数据的要求。

(3)国库支付效率面临的挑战。部分支付和分配过程复杂，资金层层转移，容易出现资金截留、拖延和挪用等问题。在存放巨额国库资金的同时，不可避免地会影响资金使用的绩效。现有的国库“3t”系统在信息处理能力、安全防护能力、差异化需求满足能力、应急响应能力等方面仍不能满足全面实施预算绩效管理的要求。

(4)国库监管面临的挑战。由于立法严重滞后，监管手段缺乏，存在“先付款，后清算”的收付流程和大量的财政专户，国库监管范围有限，其约束力和执行力大大降低。财政部要想在全面实施预算绩效管理中发挥作用，就必须牢牢把握国库监督的重要切入点，进一步丰富监督手段，改进监督方法，扩大监督范围，增强监督实效。

(e)金库现金管理的挑战。当国库余额高于“合理的国库余额”时，这些“剩余”部分应尽可能有效地用于维持和增加价值。如何科学预测国库现金流量；如何建立和完善良好的财务咨询决策和运行机制；如何实现与货币政策和地方债务管理政策等的协调。，是财政部门亟待解决的问题。

积极构建现代服务型国库体系

(一)坚持中国人民银行经理国库的制度安排。实践证明，30多年来，中国人民银行管理的国库高度适应中国经济、金融和财政体制改革与发展的需要，是一种科学有效的制度安排。目前，应尽快颁布《预算法实施条例》，进一步明确地方国库业务及其中国人民银行分行经理的具体职责，同时修订《国库条例》等配套法律法规，丰富中国人民银行国库经理的具体内容和国库组织结构。合理界定财政部门和人民银行在国库管理中的角色、职责和相互关系，规范人民银行国库经理与政府监督指导的关系，明确各级财政部门与人民银行的合作分工，维护国库的统一和完整。

(二)逐步实现真正意义上的国库单一账户体系。分步实施将把所有政府收支纳入国库单一账户核算和管理。首先要明确财政部门和中国人民银行共同管理国库单一账户、财政专户和预算单位账户，摸清底数，严格管理，减少数量，压缩规模。第二步是在国库单一账户下设立预算单位镜像子账户，记录和跟踪各部门预算执行的全过程，监督和评估预算单位的预算权限和资金的实际使用情况。第三步是在国库单一账户下按照预算单位设立子账户，每个预算单位不再保留零余额账户和财务专用账户，所有账户余额将整体转入相应的子账户，使所有收支真正纳入国库单一账户。

(三)积极推进国库集中支付制度改革。加快将所有非税收入支出纳入国库单一账户管理，清晰反映非税收入资金运行情况。利用税务机关统一征收社会保险费的有利时机，社会保险基金应及时纳入国库单一账户进行征收和核算。调整“先支付后结算”的支付方式，使财政部门或预算单位可以直接向中国人民银行国库部下达支付指令，通过国库单一账户直接将国库资金支付给收款人或支付单位账户。在国库单一账户下的子账户建立之前，国库资金可以通过国库单一账户转入预算单位的零余额账户，然后直接拨付给收款人。

(四)采取更多措施，丰富国库监管手段。进一步加强实时监管和逐案审计，每条支付指令经国库审核后直接下拨或委托代理银行。全面清理整顿金融账户，对确实需要开立的金融账户，实现与国库单一账户逐笔实时信息共享。要坚持数据收集的综合统计内容，做到总量和结构清晰，存量和流量兼顾。实施跨部门收支的全过程、连锁监管，加强对影响绩效的关键环节的重点监管。建立规范的监管流程，采用统一规范的定义、口径、分类、计价和编码规则。适应中期财政规划和跨年度预算平衡机制改革，引入循环滚动监管理念，提高下一年度监管的科学性和各年度国库监管的有效性。

创新实施审慎的金库现金管理战略。首先，提高预测水平。进一步完善基础数据库，选择适用的预测模型和参数；建议财务部门同时进行流量预测，相互确认，提高准确性。二是丰富操作工具。从当前校准操作逐步过渡到滚动操作，最终实现动态滚动操作；您可以在一年内及一年以上设置多个银行定期存款期；适时将国债反向回购纳入工具箱；考虑将政策性银行债券纳入质押范围，并根据银行信用适当降低质押率。第三，加强政策协调。建立人民银行与各级财政部门之间的动态实时监控机制和协商协调机制；根据库存预测数据，短期国债将定期滚动发行，实现现金管理操作与地方债券发行资金进出时间的无缝衔接。