地方政府发行专项债可优化债务结构

本篇文章1723字，读完约4分钟

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于做好地方政府专项债券发行和项目配套融资工作的通知》(以下简称《通知》)，对地方政府专项债券(以下简称专项债券)发行的总体要求和基本原则、专项债券融资和配套措施等作出了决策和部署。，为发行特种债券提供了新的指导。

近年来，国务院和有关部门集中发布了一系列文件，涉及地方政府债务。这些政策“组合拳”的明确方向是严格规范地方政府的债务融资行为，从而不断加强债务融资的自我约束，加快形成规范完善的地方政府投融资机制。《通知》的颁布，为丰富和完善“组合拳”政策体系，充分发挥“组合拳”的整体效能增添了新的动力。

早在2017年7月召开的全国财政工作会议上，习近平总书记就特别强调“地方各级党委和政府要树立正确的政绩观，严格控制地方政府债务增长”。从综合分析来看，在习近平总书记的讲话与“防控金融风险”任务的部署和国内外不确定因素影响不断加大的形势下，不正确的“政绩观”是导致地方政府债务膨胀的主要动力，严格控制地方政府债务增长的实质是防控地方政府债务风险。这是“组合拳”政策的力量和根本目标。

据统计，截至2018年底，我国地方政府债务余额为18.39万亿元，负债率为76.6%，低于国际公认的100%-120%的预警标准。虽然风险一般是可控的，但潜在的风险也不容忽视。从地理分布来看，中国仍有许多市县的负债率超过100%。更重要的是，仍有一些无形债务(本地融资平台)没有纳入监管视野。

众所周知，地方融资平台是由地方政府建立的，其初衷是为地方政府提供融资服务。虽然“组合拳击”政策禁止地方政府“垫底”融资平台债务和承担还款责任，但金融机构仍对融资平台情有独钟，对它们之间的“暧昧”关系很感兴趣。不可否认，在不正确的“政绩观”指导下，地方领导人的升迁自然与地方经济的发展绩效紧密相连。因此，空地方政府高涨的投资热情与无法满足其需求的“金融力量”形成了鲜明对比。为了弥补资金缺口，除了“土地融资”，地方融资平台也要带头。尤其是在经济下行压力加大、保持增长任务繁重的情况下。

话说回来，从某种意义上讲，适度的政府债务并不是一件坏事，关键是如何把握这个“度”，因为这个“度”不仅是一个债务规模的问题，也是一个债务风险积累和集聚的问题。同时，它还涉及到许多更深层次的问题，如代际转移、激励相容和资源的跨期配置。

有鉴于此，《通知》的颁布旨在通过专项债券发行的引导作用，在地方应用和省级金融机构“规模控制”发行机制的框架下，解决地方政府债务增量置换和结构优化问题，达到防范和控制地方政府债务风险、纠正不正确“政绩观”的双重目的。

作为一种新的政府融资工具，特种债券具有无风险的特点，因为它将项目融资与项目收益和偿付能力相匹配。也就是说，虽然发行特别债券增加了地方政府的债务，但并没有增加债务风险。从这个意义上讲，特殊债券被视为地方政府债务的增量替代和结构优化机制。因为在固定融资需求的前提下，适度扩大专项债券融资比例实际上是用无风险资产替代风险资产(如无形债务)，从而客观上起到优化债务结构、降低债务风险的作用。

根据通知要求，固定收入的公益性项目可通过发行专项债券融资，相应的政府基金收入或项目收入可分期偿还。特别是在基础设施建设方面，应该大胆地采用这种方法，因为这些基础设施产生的直接收入和它们促进的财政收入的持续增长已经受益了几十年。受益期内以新收入和财政收入分期偿还债务，不仅优化了地方政府的债务结构，没有带来任何风险，而且完全符合“权责发生制”原则，能够有效解决代际转移、激励相容和资源跨期分配问题，实现代际公平。

当然，要充分发挥特殊债券的导向作用，必须创造适宜的环境条件，包括:一是加快研究制定地方政府债务管理制度和法律规范，为规范地方政府债务管理提供基本合规条件；二是完善公众预算参与制度和债务资金运行管理制度，强化公众对政府活动的监督作用；三是实施权责发生制政府综合财务报告制度，提高政府资产负债透明度；四是强化地方人大对地方政府投融资决策的监督作用，完善地方政府债务实时动态跟踪监督机制。特别是在地方政府债务融资的合理性、可行性和可持续性方面，可以借助人大的监督来构筑地方政府债务风险的防线。