新一轮机构改革冲刺收官 限额管理保障基层执行力

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随着全国人大的临近，始于一年前的新一轮机构改革的结果已经成为社会关注的焦点。

2018年3月13日，新一轮党和国家机构改革计划在全国人民代表大会期间宣布。根据改革的“施工图”和“时间表”，到2018年底，中央和省级党政机构调整基本到位，到2019年3月底，所有地方机构改革任务基本完成。

在中国共产党第十九次全国代表大会的决策安排下，2018年3月以来的党和国家机构改革旨在充分发挥政府的作用，使市场在资源配置中发挥决定性作用。中共中央提出的《深化党和国家机构改革方案》，旨在通过科学设置机构、合理配置职能、统筹利用人员、完善制度机制，解决国家治理过程中机构重叠、职责重叠、职能缺失、效率低下的问题。

在这一机构改革中，在中央部委一级，国务院将部级机构减少了8个，将副部长级机构减少了7个，设立了26个部门，包括自然资源部、生态和环境部以及卫生和健康委员会。机构改革已经推进到省级。除了设立与中共中央和国务院相对应的省级机构外，许多省份也有“自主行动”。根据中央对地方机构改革的要求，省级以下党政机构改革方案已于2018年底前报中共中央备案，并将于今年3月底基本完成。

从中央政府到市县两级，各级机构改革的重点各不相同。“在中央和省一级，机构改革更多地涉及决策层面，即如何使各部门制定高层次的政策；在市县，更多的是考虑政策的执行，即如何保证机构的执行力。侧重点不同，但思路是一致的，即转变政府职能，优化机构设置，建立有效的党政机构，转变管理方式和手段，为市场和社会释放活力提供保障。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯向《时代周刊》记者总结道。

市县事业单位定额管理:严格控制编制

从改革的角度来看，中共中央和国务院的机构数量约为90个，省级党委和政府机构的平均数量约为60个，直辖市更多，其中北京65个，重庆和天津64个，上海63个。山东、湖南、浙江、江西、湖北、江苏、福建、河北和东北的党政机关总数为60个，海南和宁夏最少

在市县两级，对机构设置实行定额管理，根据经济总量等指标划分不同的定额。根据目前各省公布的市县机构改革方案，除省会和副省级城市外，其他地级市的机构数量不超过50个，县级机构数量在30至37个之间。

为什么机构设置会逐步减少？“中国是一个五级政府，其部门和相应的责任已在机构改革计划中确定。从中央政府到乡镇一级，机构越小，但所有部门的责任都存在，因此机构越全面，机构越少。乡镇一级设立了综合机构，因此市县一级的机构改革强调一对多或多对一。”中国行政学会副秘书长、研究员沈荣华告诉《时代周刊》记者。

机构数量的限额管理是指人员数量的限制。根据《地方事业单位改革有关问题的指导意见》(以下简称《指导意见》)，要坚持总量控制，禁止超编进人，超限额设置机构，超定员配备领导干部，强化机构编制管理的刚性约束。以山东省市县机构改革方案为例，人员编制管理的主要方式包括清理新增行政机构、严格控制市县党政机构增加的标签数量、要求临时机构在任务完成后及时撤销。

在编制总量控制的原则下，如何保证部门职能的正常运行？根据《指导意见》，省内各类人力资源可以协调使用，加强部门和地区间的人员配置协调。各市县获得的人员数量应根据人口规模、人口流动性和经济总量等指标确定。“行政编制总量控制意味着编制数量只会减少而不会增加。在这一底线框架下，在各省确定行政编制数量后，内部城市和部门可以进行分配并增加灵活性。例如，一些城市已经放慢了他们的经济增长，空的准备可以内部调整，is,/きだ在旧的准备，汪玉凯告诉时报周刊记者。

以四川省市县改革方案为例，介绍了四川省建立控制和激励机制的情况。根据四川经济发展的特点，在工业园区、农业园区和旅游景区的管理机构中建立激励机制。通过机构的灵活配置，将人员放在需要重点发展的发动机上，促进区域特色产业的发展。

综合执法改革:降低执法水平

在市县两级的机构改革中，还有一个重点，那就是综合执法改革。由于市县两级是执法的主体，执法队伍建设一直备受关注。根据《深化党和国家机构改革方案》，以“一部门一队伍执法”为核心，深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五个综合执法队伍。

沈荣华告诉《时代周刊》记者，综合执法改革的考虑是整合资源，避免多层次、多层次、多部门的执法局面。“原来，在地方机构中，每个部门都有多个执法队伍，这就造成了执法重叠和执法重叠的现象，对企业和社会造成了干扰。此外，由于资源分散，每个部门至少有一支执法队伍达到了市县两级。由于规模小，部门会认为执法力量不足，人手不足，需要扩大执法队伍，造成人员冗余。”沈荣华接着说道。

在横向层面，综合执法改革的特点是打破领域限制；在纵向层面，从市县到县以下，体现为执法水平的降低和“局队合一”。以山东省市县机构改革为例，原则上，设区的市、市辖区只有一个执法层级，县(市、区)实行“局队合一”的执法体制。为了履行行政执法职责，强化主管部门的队伍建设，执法是以主管部门的名义进行的。同时，严格锁定执法人员的人员编制基数，临时和聘用人员全部退休，严禁使用辅助人员执法。

对此，汪玉凯评论说:“这有利于减少交叉执法和重复执法的现象。过去，这种现象常常给人们带来负担和烦恼，打破了现场限制，这也对执法人员的素质提出了更高的要求。每个执法队伍都要强化自身职能、专业素质和执法规范标准。过去，也禁止使用临时执法人员。以城市管理为例，就业过程中存在许多违规现象。这次改革不仅仅是一个机制问题，还涉及到深层次的体制改革。”

对于综合执法后执法可能有失偏颇的问题，沈荣华向《时代周刊》记者表示，中央政府划分五大部门后，也要注意内部工作关系的合理化。“在执法过程中，除了把握市、县两级的主要领域外，各部门还可以发布执法要求和主要任务，以在执法过程中取得平衡，避免有失偏颇。”