中国生态保护补偿机制将全面铺开

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为了让生态保护者获得真正的利益，中国的生态保护补偿机制正在全面展开。2019年初，自然资源部、国家发展和改革委员会等9个部门联合发布了《建立市场化多元化生态保护补偿机制行动计划》(以下简称《行动计划》)，明确了推进时间表和路线图，基本建立并不断完善生态保护补偿机制的政策框架。最近，天津、湖南、重庆等地的生态保护补偿方案也在加速实施。加大薪酬力度，完善薪酬机制，强化长效机制已成为焦点。

然而，在接受《经济信息日报》记者采访时，相关专家表示，在我国生态保护补偿机制全面发展的过程中，仍然存在着不同地区经济社会发展水平不同、数据调查和生态价值评估体系不完善等困难和痛点。今后，应进一步明晰产权制度，提高政策执行的有效性和效率。

政策框架已经基本建立

根据行动计划，到2020年，初步建立市场化、多元化的生态保护补偿机制，有效提高全社会参与生态保护的积极性，初步形成受益者付费、保护者获得合理补偿的政策环境。

《行动计划》明确提出，要完善资源开发、污染物减排、节水和碳排放权补偿制度，合理界定和配置生态环境权，完善交易平台，引导生态受益者对生态保护者进行补偿。提出了九大任务:完善资源开发补偿制度、优化排污权分配、改善水权分配、完善碳排放权补偿机制、发展生态产业、完善绿色标志、推进绿色采购、发展绿色金融、建立绿色利益共享机制。

例如，针对排污权，我们将探索在生态保护区建立排污权交易制度，企业可以通过淘汰落后产能和过剩产能、清洁生产、清洁改造、污染控制、技术改造升级等方式，按照规定在市场上交易。在条件允许的情况下，建立省内不同行业污染物排放强度的区域排名制度，对排名较低的地区给予排名较高的地区合理补偿。此外，鼓励生态保护区和受益区开展横向生态保护补偿。探索建立流域下游地区补偿机制，为上游地区提供优于水环境质量目标的水资源。

盘古智库高级研究员、中国财政科学研究院应用经济学博士后潘和林在接受《经济信息日报》采访时表示，生态保护补偿机制的原则是“谁开发、谁保护、谁破坏、谁回收、谁受益、谁补偿、谁污染、谁付费”，生态保护补偿机制特别是市场化的生态保护补偿机制遵循“谁污染谁付费、谁受益谁付费”的原则，即调动各方的积极性。

事实上，生态保护的补偿机制并不是第一个。早在2016年，国务院就发布了《关于完善生态保护补偿机制的意见》。此后，在中共中央办公厅2018年发布的《中国共产党第十九次全国代表大会报告(2018-2022年)》中的《重要改革措施实施方案》和《中国共产党第十九次全国代表大会报告》中的《中央有关部门实施重要改革措施分工方案》中也有部署。

“近年来，中国一直在积极探索生态保护的补偿机制。新的《环境保护法》也明确规定，国家应建立和完善生态保护补偿制度，相关政策框架已基本建立并在不断完善。”潘和林说:

该计划的本地版本加快了速度

地方生态保护补偿制度也在加快推进。在密集的地方两次会议上已经作出了相关安排。

例如，天津提出完善生态补偿机制，推进建立国家生态文明建设示范区。将于3月1日正式实施的《天津市生态环境保护条例》也明确规定，要建立和完善生态保护补偿制度。市和有关区人民政府应当落实生态保护补偿资金，增加对重点生态保护区的补偿。受益区和生态保护区人民政府可以通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。

福建省也表示，今年将增加综合生态保护补偿和森林生态效益补偿，提高全流域生态保护补偿标准，进一步完善生态保护效果与转移支付资金分配挂钩的生态保护补偿机制。

此外，安徽省和浙江省最近签署了《新安江流域上下游横向生态补偿协议》。新安江流域生态补偿机制作为我国首个跨省生态补偿机制试点项目，正式完成第三轮更新。安徽省和浙江省联合设立了辛安河流域上下游横向生态补偿基金，期间各省每年出资2亿元。对此，黄山市市长孔晓宏表示，黄山将着力打造“长效版”的流域生态补偿机制；注重创建流域生态补偿机制的“扩展版”；着力打造流域生态补偿机制的“延伸版”。

这不是巧合。重庆市和湖南省政府最近签署了《澧水流域横向生态保护补偿协议》。只要重庆出口水质符合标准，下游的湖南将补偿重庆；如果达不到标准，重庆将赔偿湖南。据悉，重庆目前正在与四川、贵州、湖北、湖南等周边省份协商，计划按照省、流域统一机制设计和推进的原则，共同建立补偿机制。

“目前，生态保护补偿机制主要以财政激励、直接转移支付、区域合作等财政补偿机制为主，市场化补偿机制也在探索之中。”潘和林说，例如，安徽省黄山市设立新安江绿色发展基金，甘肃，内蒙古，宁夏，东阳-义乌，浙江省等地相继出现水权交易和水票，中国水权交易所正式成立。“可以说，各地在推行生态保护补偿方面积累了一定的经验。”

北京大学环境学院e20联合研究所副所长薛涛也在接受《经济信息日报》采访时表示，通过生态保护补偿机制解决环境保护中的外部性和非系统性问题是世界各国正在积极探索的基本路径。其中，cdm碳交易机制、水权交易等模式在一些领域已经比较成熟。

许多棘手的问题有待解决

然而，专家也指出，在我国生态保护补偿机制全面发展的过程中，仍有许多痛点和难点需要解决。

“在数据调查和评价部分，相对自然红线内自然资源的生态功能价值评价相对可靠，也得到国际认可。问题在于对受人类影响较大的土地(如农田和绿化)和水体的生态功能价值的评估。”薛涛指出，没有充分的基础研究和数据积累，生态保护的补偿机制很难一蹴而就。

此外，薛涛表示，生态产业不同于环保产业，它的特点是循环利用，甚至参与整个产业链的延伸和整合，以寻求价值增值。然而，除了少数具有巨大潜力的领域或解决资源利用瓶颈的重大技术突破外，生态产业仍处于初级阶段，大多数环境治理领域仍需要政府强制力和财政补贴。

潘和林指出，我国生态保护补偿范围小、标准低、补偿重复、形式单一、长效机制不足，存在“一刀切”的现象。从资金来看，它高度依赖中央和地方各级政府的财政资金，市场化的补偿机制还处于探索阶段，尚未真正建立起来。保护者和受益者之间良性互动的体制机制尚未建立。例如，工业发展的效益远远大于生态保护的效益，牛羊的价格远远高于草原保护的效益。这些测量有一些困难。

绿色金融改革的探索也面临一些障碍。薛涛指出，例如，由于参与者数量有限，绿色保险不能发挥足够的作用，环境损失赔偿制度的不完善和认知度低也制约了保险制度的发挥。“绿色金融的其他方面也受制于这样一个事实，即许多参与者仍然只是追求商业利益，这恰恰与生态补偿制度的失败有关，导致外部成本内部化不足，外部收益没有估值。考虑的情况没有从根本上得到改善。”

潘和林认为，无论是财政资金还是投资，还是市场化的生态保护补偿机制，都要以河流和草原的管理成本、发展机会成本和生态服务价值等生态保护成本为基础，制定合理的评价标准，并基本实现平衡，从而明确保护者和受益者的权利和义务。只有明晰产权制度，才能建立市场化的补偿机制，才能利用产权制度建立草原和河流的“环境产权”。

“不同地区经济社会发展水平不同，全面推进生态保护补偿机制的时间表有些紧。有必要进一步提高部际联席会议的效力和效率。”薛涛说道。(记者班)

编辑:计然