成员国分歧明显 改革计划遭质疑 欧盟夏季峰会难破局

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图为欧盟委员会大楼。本报记者陈博社

6月28日至29日，欧盟夏季峰会将在布鲁塞尔举行。成员国首脑将讨论一系列问题。预计欧元区改革和难民问题将成为关键问题。此间一些欧盟官员坦率地表示，各国在峰会期间达成广泛共识“说起来容易做起来难”。尽管在峰会筹备期间，包括德国和法国在内的许多成员国围绕峰会议题进行了密集的协调和沟通，“法德轴心”希望利用此次峰会为欧洲一体化改革制定一个基本蓝图。然而，一些成员国政府仍拒绝在核心问题上做出明显让步，这可能导致峰会结果比预期“缩水”。

意大利可能会成为“麻烦制造者”

此次峰会期间，此前备受关注的意大利民粹主义政府将成为外界关注的焦点，意大利总理孔蒂也将首次代表意大利出席欧盟峰会。一些媒体指出，欧盟担心意大利民粹主义政府将在此次峰会上成为“麻烦制造者”。为了确保在首脑会议上至少能达成部分共识，欧洲理事会主席图斯克最近前往罗马与孔戴会晤，就难民、经济和贸易问题进行协调和交流。

欧盟和意大利披露的官方信息显示，欧盟打算更加关注意大利在难民问题上的关切。与此同时，意大利政府澄清了其在经济问题上的立场，明显软化了此前宣布的经济政策主张，并否认退出欧元区的可能性。然而，意大利政府的上述声明并没有完全打消欧盟的疑虑。越来越多的迹象表明，意大利民粹主义政府正逐步表现出“两面性”。一方面，这可能是由于孔蒂对内阁的控制有限，这使得意大利政府的对外态度经常不一致。另一方面，不能排除在“法德轴心”和欧盟的三维压力下，意大利民粹主义政府被迫做出一些短期战略让步。

峰会即将召开，面对这样一个潜在的“麻烦制造者”，欧盟不得不保持克制。就欧盟而言，意大利总统马特雷拉不仅是意大利现政府中唯一明确表达“亲欧”立场的“朋友”，也是控制意大利政治平衡的“垫脚石”。欧盟认为，一旦意大利政府因分歧而承受过度压力，马特雷拉的“亲欧”立场将在意大利引发更多质疑。

难民协调的前景令人担忧

根据难民署提供的数据，欧洲联盟接受的外国难民人数近年来明显下降。2015年，超过100万难民进入欧盟寻求庇护，但截至今年5月，进入欧盟的难民人数已降至约1.8万人。

然而，难民的涌入显然威胁到了欧洲一体化的进程，尤其是最近许多成员国对欧盟现行的难民政策提出了越来越多的质疑，难民事务将成为此次欧盟峰会的焦点。上周末，一些欧盟成员国举行了一次“小型峰会”，旨在协调各国在难民问题上的立场。然而，从会后的结果来看，“迷你峰会”的实际结果相对有限。

在这次“小型峰会”上，法国和德国充分认识到难民问题的复杂性，放弃了对“欧盟整体解决方案”的讨论，而是推进达成双边或多边协议。法国总统马克龙认为，欧盟解决难民问题的办法应该基于国家间的协调，而不是等到所有成员国达成共识后再采取行动。德国总理默克尔也对欧盟峰会“打破游戏规则”缺乏信心。他同意Macron的提议，但承认“难民问题需要通过双边或多边协议紧急解决。”

目前，欧盟国家在应对难民问题的策略上，只就“防止非法移民进入欧盟”达成共识。欧盟计划今后继续向土耳其提供经济援助，以换取土耳其在阻止陆地非法移民、加强海上边界防范以及对非洲国家施加压力以接受海上非法移民方面的援助。

预计在此次峰会期间，欧盟国家将重点关注建立“域外难民救助平台”。为了尽量减少接受难民的压力，减少欧盟成员国之间的外交争端，欧盟委员会计划与地中海沿岸的北非国家合作，设立一个欧盟领土以外难民身份甄别机构。

此外，峰会还可能讨论欧盟内部的难民移民问题。近年来，许多进入欧盟的难民往往在等待欧盟国家批准其身份的同时在欧盟国家之间流动，这在许多成员国之间造成了外交摩擦。针对这一现象，德国主张在峰会期间讨论一套强制性方案，即进入欧盟的难民必须在“等待期”内留在申请国。

据当地媒体报道，由于意大利和一些东欧国家拒绝接受其他有关难民问题的进一步建议，此次欧盟峰会在难民问题上达成妥协的前景将非常有限。

欧元区改革计划受到质疑

去年9月，法国总统马克龙(Macron)提出了一份详细的欧元区改革计划，包括提议任命欧元区财政部长，统一欧元区内部的税收、支出、债券发行等行动，以及成立欧元区议会行使监管职责。马克龙表示，欧元区改革是他的首要执政目标。

德国政府之前并没有对宏龙的改革计划表现出极大的热情。直到本月初，默克尔在接受媒体采访时表示，她将支持将现有的欧洲稳定机制升级为欧洲货币基金组织(emf)。同时，为了帮助经济欠发达的欧元区成员国发展科学技术，德国支持逐步引入超过100亿欧元的欧元区投资预算。接下来的几天，法国和德国领导人在柏林会晤，并就推进欧盟改革计划达成了部分协议。尽管德国不同意设立欧元区财政部长或欧元区议会的提议，但它支持建立欧元区统一预算。对此，欧洲媒体评论称，欧元区改革迈出了“关键一步”，此次欧盟峰会可能成为欧元区历史上的一个重要“转折点”。然而，在欧盟和欧元区内部，并非所有人都对“法德轴心”的安排感到满意。在默克尔和马克龙发表联合声明后，荷兰政府立即表示强劲反弹。荷兰首相马克·鲁特公开表示反对后，荷兰财政部长沃普克·霍克斯特拉进一步澄清了荷兰的态度。他说，荷兰欢迎法国和德国承诺改革欧元区，但“荷兰对改革也有自己的看法。”霍克斯特拉表示，欧元区共同预算的建立“没有触及改革的关键点”。

事实证明，荷兰不是欧元区唯一反对“法德轴心”改革建议的成员国。近日来，比利时、卢森堡、奥地利、瑞典、丹麦、芬兰、拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚、爱尔兰和马耳他相继效仿荷兰，质疑欧元区是否真的需要一个共同预算体系。

不难看出，上述反对欧元区改革计划的国家基本上都属于经济发展良好、家庭储蓄率高、努力保持收支平衡的国家。由于担心改革会损害纳税人和储户的利益，甚至一些非欧元区国家也加入了质疑队伍。

据媒体报道，霍克斯特拉本周致信欧元区主席森特诺(Centeno)，强调欧元区改革计划仍面临巨大分歧，许多成员国对法国和德国的改革方案信心不足，对该方案的“财政中立”表示怀疑。霍克斯特拉表示，他将在峰会期间“坦率直言”，并明确指出改革计划面临的分歧和问题。目前，关于欧元区改革方案的争论仍在继续，但很明显，欧盟和欧元区的南北国家之间的矛盾越来越尖锐，以至于“法德轴心”难以发挥真正的“轴心”作用。

整合过程需要“正能量”

峰会即将召开，但由于不同利益集团和政治趋势的制约，欧盟在一些关键问题上难以做出决定，反映出当前欧洲一体化进程需要引入更多“积极能量”。

在去年的欧盟夏季峰会上，刚刚击败极右翼对手并赢得法国总统选举的马克龙情绪高涨。他呼吁所有成员国团结起来，建设一个“保护性欧洲”，包括在欧盟层面建立贸易保护机制，设立欧元区财政部长，以及重新讨论难民事务。同时，他和德国总理默克尔共同宣布了“新法律和德国轴心”的诞生。现在，一年过去了，但欧盟仍在努力协调和争论上述问题。

欧盟“欧洲之友”智库政策部门负责人沙达·伊斯拉姆(Shada Islam)曾提醒，在2019年欧洲议会选举之前，欧盟在“过渡年”需要提高内部政策协调的效率。她认为，今年欧盟及其成员国的决策层必须表现出更强的领导力和决策能力，并注重内部向心力的建设。如果欧盟未能在今年内完成对移民和欧元区改革等重大问题的讨论，一体化进程将错失一个重要的机会。

在近年来民粹主义思潮的侵蚀下，欧盟成员国政府开始对欧盟改革持保守态度，强调保护自身利益，并采取一系列措施限制主权移交，这使得欧盟实施决策更加困难。这种情况显然违背了欧洲一体化的初衷，进一步加剧了欧洲的不确定性。如果欧盟和一些核心成员国不能抓住这次峰会的机会，及时为一体化进程注入“积极的能量”，欧洲一体化进程在经历短暂的上升后，可能会再次陷入内忧外患的困境。(经济日报-中国经济网记者陈波)