贵州绿色金融发展的实践与建议

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贵州省贵安新区作为国家五大绿色金融改革创新试验区之一，在很大程度上体现了贵州省绿色金融的积极成果。贵州绿色金融建设起步较早，积累了宝贵的发展经验，但也面临一些问题。因此，有必要进一步完善现行政策体系。重点是“顶层设计”与“局部探索”的有机结合，“自上而下”与“自下而上”的紧密配合。

智囊团观点

■王惠

随着绿色发展作为国家战略的兴起，绿色金融体系在中国蓬勃发展。它借助金融融资、风险管理等功能促进绿色发展，近年来已成为金融市场的热点和焦点。2017年6月14日，国务院决定在贵州、浙江、江西、广东、新疆等省(区)选择部分地方设立绿色金融改革创新试验区，进一步推动我国绿色金融体系向深度和广度发展。选择经济金融发展水平不同、资源环境承载能力不同的五个省、自治区进行试点，不仅体现了绿色金融是一项系统工程，也有助于在更加多元化的背景下开展相关工作，为在全国范围内推广积累了足够的经验。然而，金融改革创新试验区的建设不是一件简单的事情，它必将面临许多挑战和考验。

贵州省发展绿色金融的探索与实践

在首批五个国家绿色金融改革创新试验区中，贵州省贵安新区名列其中，成为西南地区唯一的候选区。不可否认，贵安新区的选择与贵州省过去在推进绿色金融方面取得的积极成果和良好声誉密切相关。事实上，贵州绿色金融建设起步较早，积累了一些经验，主要包括以下几个方面。

(1)高度重视生态文明建设，为绿色金融体系的发展奠定基础

贵州省是一个经济相对落后但发展迅速、生态环境良好但十分脆弱的地区，在中国具有相当的代表性。贵州省清醒地认识到自身的优势和劣势，严格遵循“保持发展与生态底线”的理念，期望实现经济发展与生态保护的双赢目标，而不是重走“先污染后治理”的老路。贵州省出台了许多切实可行的措施来把握发展与生态两条底线，包括调整10个生态功能区县的综合评价方法，取消gdp考核指标；开展生态环境破坏领导干部责任追究和领导干部自然资源资产责任审计试点。这些措施有助于优化绿色金融发展的外部环境。此外，贵州省明确发展思路，大力振兴现有绿色资源，重点发展生态利用、循环利用、低碳清洁、环境治理等绿色经济“四型”产业。2017年，贵州省“四型”产业占区域国内生产总值的37%。如何服务“四型”产业成为贵州绿色金融发展的重点。

(2)及时出台地方绿色金融发展规划，向金融市场清晰传递积极信号

2016年8月31日，中国人民银行、财政部、国家发展和改革委员会、中国证监会等七部委联合发布了《绿色金融体系建设指导意见》，成为中国绿色金融体系的顶层设计文件。贵州省对此反应积极。2016年11月，率先发布《关于加快发展绿色金融的意见》，明确提出了推进我省绿色金融发展的具体要求和工作安排，包括“积极争取批准桂安新区作为绿色金融改革创新试点”的相关内容。与贵州省形成鲜明对比的是，全国仍有许多省份没有因地制宜地出台地方绿色金融发展规划。即使有计划，也主要是地级文件，缺乏省级统筹。地方绿色金融发展规划的颁布，以及七部委联合发布的《贵州省贵安新区绿色金融改革创新试验区建设总体规划》，不仅为全省绿色金融体系的发展提供了指导，也传达了贵州省大力发展金融市场绿色金融的坚定态度，有利于吸引更多的金融机构和投资者参与贵州省绿色经济建设。

(3)深入推进相关领域创新，注重绿化的倾斜和引导

贵州省绿色金融的相关市场实践活动非常活跃，体现在信贷、保险、证券等领域，一些实践也开创了全国性的趋势。例如，在绿色信贷特许经营中，兴业银行贵阳分行于2014年在贵州设立了第一家生态支行，实施绿色信贷差异化授权政策。此外，在政府的引导下，金融市场和政策体系趋向绿色。例如，截至2017年6月底，贵州省已有88家境内外上市企业和新三板上市企业，2016年以来新增30家企业，其中近一半来自绿色“四型”产业。另一个例子是积极引导政策性融资担保机构支持绿色项目，同时推动全省县级政策性融资担保机构全面覆盖。

贵州省发展绿色金融存在的问题

绿色金融不仅是一个金融问题，也是一个环境问题。这是世界上一个全新的领域。此外，中国传统金融体系的一些痼疾尚未得到有效解决(如金融基础设施不完善、缺乏一支坚实的机构投资者队伍等)。)，一些新问题不断出现。因此，地方政府在发展绿色金融的过程中必然会面临许多挑战。这些挑战大多是普通的，并不是某个省份独有的。

从贵州的实践来看，目前绿色金融发展面临的主要问题包括以下几个方面。

(1)局部探索与顶层设计之间缺乏有效的衔接机制

建设绿色金融改革创新试验区的目的是通过地方探索提升顶层设计。然而，顶层设计与局部探索之间仍存在一些趋同问题。就贵州而言，突出表现在两个方面:一是由于大部分金融事务的决策权集中在中央政府及其职能部门手中，地方政府在创新一些新业务、调整监管规则、信贷规模、配套制度建设等方面的权力很小，可能影响绿色金融的深度拓展；二是贵州省生态文明示范区与桂安新区绿色金融示范区不匹配。目前，贵州省国家重点生态功能区有25个县(市)，但绿色金融支持产业的布局主要集中在桂安新区，桂安新区作为绿色金融聚集区对全省的辐射效应不明显。

(二)促进绿色发展的各种金融功能不能得到充分利用

金融业服务实体经济的关键在于充分发挥其多重功能。从贵州的实践来看，目前的金融功能远远没有发挥出来:一是绿色发展存在巨大的融资缺口。从融资功能来看，贵州省绿色金融的供给远远低于需求。根据我们的初步测算，基于生态文明示范区建设，贵州“十三五”期间的绿色投资需求约为2.6万亿元。这些需求主要分布在固体废物处理、天然气和非化石能源的开发和应用、节能、污水处理和空气处理、生态保护(特别是森林培育)和生态产品开发。相比之下，2016年贵州省绿色金融总供给为1530.8亿元，两者相差甚远。

在五个绿色金融试点省份中，贵州省绿色信贷在总信贷余额中的比重处于中等水平，并不是很低。然而，考虑到贵州省绿色“四型”产业产值目前占30%以上，获得的信贷资源不足以与之匹配。显然，绿色产业的融资供给远远不能满足实际需要。

其次，除了银行以外，缺乏其他资金来源。目前，绿色发展的资金来源仍然是银行信贷资金。在整体宏观杠杆率较高的背景下，短期信贷资金不是理想的资金来源，更适合绿色企业和绿色项目发展的长期股权基金稀缺。

第三，融资以外的功能薄弱。金融的功能不仅在于融资，还在于风险管理、价格信号和信息提供。但是，从贵州省的实践来看，除了融资以外，其他功能都很薄弱。

(三)绿色标准的识别存在很大差异

发展绿色金融的一个关键问题是，必须为绿色企业或项目提供明确的识别标准。标准的内涵和对标准的不同理解将直接影响市场决策和政策实施效果。目前，地方政府在发展绿色金融时经常会遇到两种标准。首先，同类绿色金融工具之间存在标准差异。例如，对于绿色债券，中国目前有两套标准，即中国人民银行下属的中国金融协会绿色金融专业委员会发布的《中国绿色债券项目支持目录(2015年版)》和国家发改委发布的《绿色债券发行指引》。PBOC领导的绿金委员会标准中有6个类别(一级分类)和31个子类(二级分类)，国家发改委标准中有12个项目。有不同的口径和缺乏相互承认。其次，不同的绿色金融工具之间存在标准差异。目前，原中国银行业监督管理委员会(银监会)已通过《绿色信贷指引》等文件设定了绿色信贷标准，中国人民银行和国家发展和改革委员会也实施了绿色债券标准。绿色信贷和绿色债券作为绿色融资工具，缺乏标准之间的协调。此外，原中国保险监督管理委员会(保监会)对绿色保险仍缺乏明确的界定，对于什么样的保险产品属于绿色保险，既没有统一的表述，也没有统一的统计对应关系。

(四)尚未建立有效的绿色金融市场参与者激励和约束机制

如上所述，贵州省通过改变干部绩效考核制度和开展环境审计，鼓励地方官员更加重视绿色发展。然而，由于权威等因素的影响，贵州省在鼓励和约束金融市场和投资者更多地参与绿色金融体系建设方面仍取得了很大成绩。主要表现为:一是财税政策不完善。现行财税政策主要针对特定的节能环保企业或项目，对相关绿色金融业务的激励政策远远不够。此外，由于贵州省政府的高负债率和狭隘的财政空，期望政府在未来提供财政补贴或税收激励来促进地方绿色金融的发展是不现实的。第二，外部约束机制不足。以保险机构开展的环境污染责任保险为例，由于环境污染责任保险属于自愿保险，缺乏强制力，对环境违法行为的司法强制和处罚力度还不够强，不能充分刺激企业投保环境污染责任保险的市场需求。

促进地方绿色金融发展的政策建议

贵州实践表明，政府可以通过制定明确的发展思路、发布发展规划和支持金融创新来促进绿色金融体系的发展。这一经验在地方绿色金融体系建设的早期尤为重要。然而，随着绿色金融在深度和广度上的发展，仅仅依靠政府的力量已经不够，必须激发金融市场的力量和活力。发展绿色金融是一项系统工程，不仅是金融部门的任务，还需要工业、环保、财税、监管等诸多领域的政策配合；它既涉及市场机制，又涉及政府的作用；这不仅需要中央政府和职能部门的支持，也需要地方各级政府的积极探索，既需要切实可行的激励机制，也需要有效的约束机制。有鉴于此，有必要完善当前地方绿色金融发展的政策体系。重点是促进“顶层设计”与“局部探索”的有机结合，并与“自上而下”和“自下而上”紧密配合。

结合贵州实际，为推进绿色金融改革创新试验区建设和地方绿色金融的进一步发展，提出以下政策建议。

(1)阐明顶层设计与局部探索之间联系的关键问题

一是绿色金融试点地区应加强与中央相关职能部门的沟通和协商，积极争取将绿色金融领域的机构准入、业务创新、产品审查和行政审批等职能下放给地方监管机构或地方金融管理部门，适当增加地方金融管理部门对绿色金融事务的决策权，降低决策水平。

第二，在建立新的绿色金融及相关服务机构、创新和使用各种绿色金融产品、促进绿色金融区域合作等领域，中央政府和相关职能部门应加大对绿色金融试点地区的政策倾斜和支持力度，营造良好的“先试”政策环境。

三是整合协调不同领域国家试点项目的相关内容。例如，贵州不仅是国家生态文明试点地区，也是绿色金融改革创新试点地区，两者之间不应有冲突。贵州省生态功能区众多，但只需建立一个绿色金融集聚区，即贵州省绿色金融资源的集聚中心应是桂安新区，其支持的项目应面向全省，代表贵州省开展区域绿色金融合作，向省外辐射。

第四，统一协调不同的绿色标准，包括整合国家发改委和中国人民银行的绿色债券标准，整合绿色信贷和绿色债券标准，推动银监会尽快出台绿色保险认证标准。

(2)构建多元化的绿色金融服务体系，充分发挥金融的多重功能，最大限度发挥协同效应

绿色金融服务体系应多元化，既包括银行、证券、保险等传统金融机构，也包括金融科技公司、融资担保公司等新型融资服务机构；不仅有商业金融机构，还有政策性金融机构和合作性金融机构。

为了促进金融体系更好地服务于实体经济，必须充分发挥金融的各种功能。在融资功能上，除了传统的信用基金外，我们应该更加重视引入长期基金，如寿险公司和养老基金。这些资金来源稳定、规模大、投资周期长、回报率要求低，是绿色项目融资的理想来源。

此外，要注意金融机构之间的协同作用，如建立绿色信贷与绿色保险的联动机制。

(三)改变财政资金的使用方式，扩大财政资金对绿色金融发展的激励效应

在地方财力有限的情况下，如何最大限度地提高财政资金的使用效率是非常重要的。主要观点如下:第一，金融机构应该被奖励所取代。例如，如果对绿色贷款实施增量奖励，绿色信贷余额的增量或增加越大，奖励比率就越大。第二，在现有补贴政策的设计和分配中引入更多的绿色因素，如将农业生产的绿色度作为确定特色农业保险保费补贴的重要评价标准。第三，运用绿色母公司基金、绿色ppp项目、绿色担保基金等多种方式吸引社会资金参与，全面降低绿色融资成本，分担绿色金融风险。

(4)优化外部发展环境，为金融市场积极参与地方绿色金融体系建设创造有利条件

第一，加强司法制度建设。在立法权限范围内，地方政府应加强环境保护立法和执法力度，使企业对自身污染、环境事故等非绿色行为承担责任，从而刺激企业通过金融市场改善生产设备和管理环境风险的需求。

第二，加强金融基础设施建设，特别是绿色信息共享机制建设。许多绿色产业和绿色项目属于新兴领域，对金融机构和投资者来说都是陌生的，可能会影响他们对项目真实情况的判断。此时，加强企业环境信息披露，建立绿色工程宣传平台，梳理绿色产业目录等。，有利于缓解信息不对称，最终实现绿色项目的落地。

(中国经济时报国家经济研究所桂安新区绿色金融发展研究组)