打破二元土地制度壁垒，打开制度通道， 构建农村集体建设用地入市的制度框

本篇文章6151字，读完约15分钟

农村土地制度改革需要进一步打破二元土地制度壁垒，开辟制度渠道，建立统一的市场交易体系，建立集体土地入市与征地并行的源头渠道，制定农村集体建设用地入市的税收政策，完善抵押融资方式和配套制度，拓宽土地入市类型，制定使用权到期后的指导意见，建立因地制宜的区域协调机制。

■张云华

农村集体土地和国有土地权利不平等的二元土地制度，主要表现为建设用地权利不平等。党的十七届三中全会和十八届三中全会决定提出建立统一的城乡建设用地市场。打破二元土地制度壁垒，建立统一的城乡建设用地市场，是建立和完善党的十九大报告提出的城乡一体化发展的体制、机制和政策体系的应有之义。自2015年以来，国家启动了农村集体建设用地入市试点，取得了显著成效。下一步，在试点经验的基础上，突破二元土地制度的壁垒，开放土地市场交易制度、税收和增值收益分配制度、抵押融资制度、更新产权制度、不同土地类型整体入市等制度渠道，构建农村集体建设用地整体入市的制度框架。

农村集体建设用地入市试点改革取得显著成效

(1)农村集体建设用地入市改革在权利与价格平等、资产活化、资源配置、收入共享等方面取得了显著成效

农村集体建设用地市场准入开辟了农村集体土地的直接市场准入渠道，通过扩权保护了农村集体土地的权益，初步实现了农村集体建设用地和国有建设用地市场准入平等、权利平等、价格平等的改革试点目标。根据Q试点地区的对比分析，集体土地平均出让价格比同地区国有土地评估价格低7%，基本实现了“同权同价”。从D、N等试点地区来看，目前进入市场的许多土地都是被废弃或闲置多年的原乡镇企业和乡镇企业的土地。农村集体建设用地进入市场后，死资源成为活资产，稀缺的建设用地资源得到有效配置，实现了市场在土地资源配置中发挥决定性作用的改革要求，为完善土地产权制度和土地要素市场配置开辟了新途径。农村集体建设用地进入市场，壮大了集体经济，增加了农民集体收入，使土地收入和经济发展成果更有利于农民和农村振兴。建设用地进入市场的农村集体经济组织普遍分享较高的土地增值红利，集体成员的收入和份额普遍增加。

(2)农村集体建设用地进入市场并没有改变土地的集体所有权，与征地相比降低了土地使用成本

农村集体建设用地入市与土地征收的本质区别在于，土地征收将集体土地作为国有土地征收，改变了土地所有权的性质。然而，农村集体建设用地进入市场并不改变土地的集体所有权，而仅仅涉及土地使用权和土地主体的变化。因此，与土地征用不同，农村集体建设用地在进入市场时需要支付集体土地所有权补偿费，在一定时期内只需要支付地上建筑物和构筑物补偿费以及土地使用权使用费，从而降低拆迁安置等土地成本。试点地区的一位干部说:“跟以村集体为主的村办企业谈，企业不会盲目要求，集体也不会多给。”d试点地区将农村集体建设用地市场化与产业升级相结合，降低了企业获取建设用地的难度和成本，从而降低了国民经济运行成本，提高了土地利用效率，促进了产业升级和发展，取得了一定成效。

(三)农民集体参与征地由被动参与农村集体管理建设用地转变为主动参与市场，减少了征地拆迁矛盾

农村集体建设用地入市为农民集体直接交易土地开辟了渠道。农民集体不再是土地征收的被动参与者，而是与地方政府一起积极开发利用土地，共同发展产业，分享土地增值收益和经济发展红利。在土地征收过程中，征地拆迁矛盾经常发生，形成社会风险隐患，影响社会和谐稳定。农村集体建设用地市场准入制度改革从根本上改变了土地开发建设的制度逻辑，从“征用集体土地转为国有再利用”到“农村集体建设用地直接市场准入和使用”，从根本上减少了征地拆迁矛盾。

农村集体建设用地入市需要完善的制度

(1)农村集体建设用地的市场进入与征地制度没有有机协调，集体土地直接进入市场对征地的巨大影响正在显现

农村集体建设用地直接进入市场和征用农村土地作为国有土地进入市场是未来土地供应的两种平行方式。这两种土地供应方式相辅相成，并有所取舍。这两项体制改革密切相关。试点地区农村集体建设用地市场准入交易制度与现有国有土地交易平台和规则相关，但相对独立，集体土地和国有土地之间没有统一的市场准入交易规则。在一些试点地区，专门的试点办公室或土地制度改革办公室，而不是土地管理行政部门，专门处理农村集体建设用地的市场准入。

对于同样合格的集体土地，上市要么被征用为国有上市，要么直接上市。土地相同，但上市方式不同，上市后的土地所有权属性、收益和分配也不同。集体土地直接上市后，土地所有权仍然属于集体，集体及其成员不仅可以在进入市场期间获得利益，而且在到期后仍有利益。但是，集体土地被征用并列为国有后，集体及其成员只能获得一次性补偿收入，土地使用权到期后的续期收入与此无关。西部试点地区农民集体收入约为征地收入的三倍。集体土地直接进入市场与土地征用进入市场之间的这种收入上的根本差异和显性差异，必将对未来的土地供应体系产生重大影响。西部地区直接进入市场的集体土地还比较少，目前还没有影响征地。但是，D试点地区反映出集体建设用地入市对征地肯定有很大影响，这种影响已经出现。不同体制设置的“水闸”壁垒难以抵御双方收入差距的压力。

(二)入市收入的税收政策尚未明确，税收与集体土地增值收益调节基金的关系有待理顺

农村集体建设用地入市应兼顾国家、集体和农民的利益，国家利益主要通过税收来体现。目前，在试点阶段，对入市收入的税收核算和征收政策尚不明确。d试点地区农村集体建设用地入市没有计税征收办法。据报道，由于农村集体建设用地入市是新生事物，没有纳入税收征收目录，税务机关不能对其征税。在西部和北部试点地区，农村集体建设用地的征税方式和类型已经初步拟定，但不规范，征税标准复杂不统一，难以征收。

根据财政部、国土资源部《农村集体管理建设用地土地增值收益调节基金征收使用管理暂行办法》，试点地区对进入市场的土地收取一定比例的增值收益调节基金，纳入县(区)地方一般公共预算管理。试点期间，市级、省级和国家级不参与调节基金的分享。集体土地增值收益调节基金不同于税收，两者之间的关系需要在今后理顺、衔接或合并。

(三)农村集体管理建设用地抵押融资困难

农村集体建设用地抵押融资是集体建设用地入市的关键内容。集体建设用地和国有建设用地只有通过抵押融资才能享有同等的权利和价格。从2001年开始，试点地区的农村商业银行开始办理农村集体建设用地使用权抵押贷款业务。2016年5月，银监会和国土资源部发布了《农村集体管理建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。截至2017年年中，试点区已办理36笔抵押贷款，抵押金额为9008.1万元。农村集体建设用地抵押融资具有巨大的潜力和市场，但目前农村集体建设用地抵押融资仍存在困难。首先，很难评估和核实抵押价值。第二，抵押物难以实现处置，存在抵押融资风险。第三，市场发展对拆迁、改造、补偿等资金的需求很大。然而，在这一阶段，项目程序往往不完整，金融机构很难贷款。一些金融机构通过支持试点专项事务来提供融资，但他们普遍对政策和金融监管没有把握，希望有明确的政策和正式的程序。

(四)进入市场的土地类型仅是商业用地，而没有公益性建设用地和宅基地

根据试点意见，可以进入市场的农村集体建设用地是指在土地利用总体规划和城乡规划中确定为工业、矿山、仓储、商业服务等经营性用地的土地。但是，一些试点地区反映集体管理建设用地存量较少，很少符合直接进入市场的条件，不具备示范效应。由于小学合并、基层组织调整、农村公共服务机构合并等原因，各地或多或少形成了闲置的公益性集体建设用地，大量以宅基地为主的农村居民点用地也出现了闲置。这些土地有进入市场的必要性和需求，但没有办法进入市场。在实践中，为了减少土地资源的浪费，一些闲置的公益性建设用地有时会被纳入市场范围。

(五)农村集体建设用地使用权期满后，产权处置存在不确定性

农村集体建设用地使用权到期后的产权处置关系到土地产权的稳定和预期，关系到农村集体建设用地和国有建设用地能否实现同等的权利和价格。国有建设用地使用权期满后，《物权法》规定，“住宅建设用地使用权期满自动续期”。期限届满后非住宅建设用地使用权的续期，应当依法办理。土地上的房屋和其他不动产的所有权有约定的，从其约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理”。但是，由于缺乏关于农村集体建设用地期满后产权处置的法律、法规或政策，相对而言，土地使用者会认为国有建设用地的土地产权更加稳定和可预测，而集体建设用地的产权却不确定。这使得集体建设用地难以享有与国有建设用地相同的权利和价格。

农村集体和试点地区的土地使用者在土地使用权期满后，一般都同意土地所有权，但他们的做法不同。w试点地区已同意续约或回购。试点地区的农村集体对土地控制权有着强烈的意识。目前，集体土地进入市场，合同中基本约定土地使用权期满后，土地及其地上建筑物、构筑物免费归集体所有。根据n个试点地区提供的数据，平均而言，地方集体建设用地工业用地的出让价格约为同一地区同类国有土地的80%，而商业用地的出让价格仅为同一地区同类国有土地的40%左右。

(6)一定区域内不同村集体的土地和收入不平衡

在一定区域内，农村集体建设用地能否进入市场，其数量和价值取决于三个因素，这导致了一定区域内不同村集体的土地和收入的不平衡。一是土地利用、建设、产业发展等规划。例如，在D试点地区，一些村集体建设用地可以上市，但一些村集体建设用地被规划为绿地，不能上市。这两种类型的村集体在可上市的土地和可获得的收入上存在很大的不平衡。第二，可以上市的土地数量与集体建设用地面积有关。不同村集体历史上形成的集体经营建设用地面积有很大差异，收益也有很大差异。在试点地区，一些村庄有几千英亩的土地用于集体管理建设，而另一些只有几十英亩。第三，地理位置和配套基础设施及公共服务。

打破二元土地制度壁垒，畅通制度渠道，构建农村集体建设用地入市的制度框架

农村集体建设用地入市的改革方向是正确的。要充分借鉴现有的实践和经验，全面推进改革，打破二元土地制度的壁垒，打通这一新生事物与现有制度之间的制度渠道，进一步构建农村集体建设用地入市的制度框架。

(一)打破二元土地制度的壁垒，建立集体建设用地和国有建设用地在同一平台、同一规则下运作的市场交易体系

在国家试点之前，农村集体管理建设用地已经在部分地区试行。早在2005年，G省就出台了《集体建设用地使用权出让管理办法》，规定了集体建设用地使用权的出让、租赁、转让、转租和抵押。n试点地区的同志说，集体建设用地进入市场已经有二三十年了。据初步统计，已进入市场的集体建设用地约有15万亩。五年来，每年有200多块集体建设用地在市场上公开交易，土地面积超过2000亩。早在2000年，国土资源部就选择了安徽省芜湖市等地进行农村集体建设用地使用权流转试点，并在集体建设用地的市场准入方面进行了一些探索。本轮改革试点已经过去三年了。从试点经验来看，打破二元土地制度的壁垒，赋予集体建设用地与国有建设用地同等的权利，不仅在理论上是可行的，在实践中也是可行的。下一步是建立一个集体建设用地和国有建设用地在同一个平台上按照相同的规则运作的市场交易体系。集体建设用地不同于国有建设用地，但交易平台和交易规则可以统一并行运行。农村集体经济组织作为进入市场的主体，可以充分参与交易，但没有必要另辟蹊径，搭建新平台。

(2)开放集体土地入市和征地之间的制度渠道，建立土地资源建设和使用的双轨并行渠道

农村集体建设用地入市应与征地制度改革紧密结合，取长补短，走向相反方向。需要进一步明确的是，公益性土地主要通过征地渠道，非公益性土地主要通过集体建设用地直接进入市场渠道。要明确公益性用地范围，制定征地目录，缩小征地范围，将农村集体建设用地有机地纳入市场。在试点地区，全面评估集体建设用地入市对征地、地方财政收入、国家税收、产业发展等方面的影响。，进一步完善税费、收入分配等相关制度。最后，要摒弃国有土地必须用于建设的单一方式，建立“两条腿走路”的建设和使用集体土地入市和征地的土地来源渠道。

(3)开放集体土地入市和国有土地入市的税收渠道和增值收益分享分配制度，制定农村集体建设用地入市的税收政策

在地方试点探索的基础上，参照国有土地入市税收政策，制定农村集体建设用地入市税收政策。明确各种情况下应征收的相关税种和征收标准，设立专门科目，提高税收，兼顾国家和人民的利益。协调和规范农村集体建设用地市场税和集体土地增值收益调节基金的征收和使用。农村集体建设用地土地增值收益调节基金的征收、使用和管理是权宜之计还是长远之计？本文提出了两种选择。一是巩固集体土地增值收益调节基金政策，进一步完善实施办法，国家、省、市三级也参与共享。二是将集体土地增值收益调节基金与国家税收政策和国有土地租赁政策相衔接和融合，统筹规划，规范集体和国有土地增值收益的税收征收和使用管理办法。这篇论文倾向于第二种选择。

(4)开放集体建设用地与国有建设用地之间的抵押融资体系渠道，进一步完善集体建设用地抵押融资方式和配套制度

借鉴国有建设用地抵押融资方式，结合试点经验，进一步完善集体建设用地抵押融资方式，从法律层面赋予集体建设用地抵押融资权力，充分实现其价值。制定农村集体建设用地基准地价和评估体系，建立农村集体建设用地抵押贷款风险防范和化解机制，建立农村集体建设用地搬迁、土地整理和项目建设前后市场阶段的金融全程支持服务机制，营造宽松适度的融资环境，创新支持改革的融资产品。

(五)开放集体建设用地、闲置公益性建设用地和宅基地的市场准入，拓宽农村集体建设用地进入市场的土地类型

在严格规范管理集体建设用地入市的条件下，没有必要限制集体建设用地入市。闲置公益性集体建设用地和闲置宅基地应纳入农村集体建设用地的市场范围，在满足规划、使用控制和依法取得的前提下。

(六)开辟集体建设用地与国有建设用地之间产权制度更新的渠道，制定农村集体建设用地使用权期满后的指导意见

应深入研究集体建设用地使用权到期后土地及其地上建筑物、构筑物的产权处置，参照国有建设用地到期后的相关法律法规，开辟集体建设用地与国有建设用地之间产权制度更新的渠道，制定农村集体建设用地使用权到期后的指导意见。明确集体建设用地和地上物体到期后土地使用主体和农民集体的权属关系和更新规定，提前规范，稳定产权归属，稳定农村集体和土地使用主体的期望和利益，真正实现集体建设用地和国有建设用地的权利和价格一致。

(七)开放区域内不同集体因规划等因素造成的制度差异，因地制宜建立农村集体建设用地入市的区域协调机制

发展不平衡是中国特色社会主义新时期中国社会矛盾的一个主要方面。在协调合作中，要努力解决集体管理建设用地因规划、地理位置等因素进入市场发展不平衡的问题。试点地区探索实施统一规划、合理布局，平衡不同村集体之间的土地入市

土地和收入，一定程度上避免了一定地区新的不平衡发展问题。对于其他试点地区和全国，要因地制宜地建立集体建设用地入市的区域协调机制。

(作者:国务院发展研究中心农村经济研究部)