欧盟外商直接投资筛选框架的可能影响与启示

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■戴辉

2017年9月，欧盟委员会向欧洲议会建议，欧盟应建立一个外国直接投资筛选框架，同时建立一个外国投资协调小组，以加强欧盟一级的外国投资安全审查。外国投资管理政策的这一变化无疑将对其他国家在欧盟的投资产生影响，尤其是在“敏感”领域。中国去年在欧洲投资810亿元人民币，同比增长76%，近年来增长速度非常快。因此，有必要预测欧盟对外投资政策变化对中国的影响，进一步完善中国对外投资安全审查制度。

欧盟委员会提议建立欧盟外国直接投资筛选框架的背景、动机和考虑。从1995年到2015年，欧盟的外国直接投资比例迅速上升。例如，中国的外国直接投资比例从0.3%上升到2%，巴西从0.2%上升到2.2%，俄罗斯从0.4%上升到1.1%。相比之下，美国和日本等传统的外国投资大来源国的比例大幅下降。全球权力分配格局的转变无疑反映在外国直接投资上。然而，近年来，欧洲联盟内的外国资本并购高科技企业和购买基础设施，引起了欧洲联盟内部对这种外国直接投资对欧盟安全的影响的关注。然而，在过去，欧盟外国直接投资的一些来源国对欧盟的开放程度远远低于对外国投资的开放程度，这也在欧盟内部引起了怀疑，认为这不符合欧盟平等开放的原则。在这种背景下，欧盟委员会去年建议欧盟建立一个外国直接投资筛选框架。

欧洲委员会主席和贸易专员的一些发言反映了欧洲委员会向欧洲议会提交的外国直接投资框架提案的深刻考虑和动机。2017年9月13日，欧盟委员会主席容克在他的年度欧盟讲话中说，“我们不是自由贸易的天真倡导者。欧洲必须捍卫其战略利益。这就是为什么我们今天提议建立欧盟投资筛选框架。如果一家外国国有企业想要购买一个欧洲港口，或者我们能源基础设施的一部分，或者国防科技，它必须经过透明的审查和辩论。了解我们自己后院发生的情况并保护我们的集体安全是一项政治责任。”欧盟委员会贸易专员塞西莉亚·马尔默斯特罗姆(Cecillia malmstrm)表示，拟议中的欧盟投资筛选框架旨在建立一个非歧视性、透明和可预测的框架，允许成员国集体保护欧洲濒危的战略利益，同时保持欧盟对外国投资的开放。审查的对象将包括对欧盟安全和公共秩序至关重要的公司并购，以及涉及关键技术、基础设施和敏感信息的外国投资活动。他们认为，在这些战略领域兼并和收购外国国有企业或政府控制的公司可能使这些投资来源国能够利用这些资产或接触到欧洲联盟的技术前沿，从而损害欧洲联盟的技术优势，威胁欧洲联盟的安全和公共秩序。

欧盟外国直接投资筛选框架的内容和选择

欧盟委员会提出的新的欧盟投资筛选法律框架包括几个部分:1 .欧盟成员国基于安全和公共秩序筛选外国投资的框架。包括透明度义务、平等对待来自不同来源的外国投资的原则，以及确保在这些审查机制下作出的决定有充分调整可能性的义务。2.成员国和欧盟委员会之间的合作机制。当欧盟成员国的外国投资项目可能影响安全或公共秩序时，确保启动该机制。3.欧盟委员会筛选，即基于安全和公共秩序的考虑，对欧盟成员国中影响欧盟利益的外国直接投资项目或计划进行筛选。包括投资于R&D(欧盟地平线2020)、航空航天(伽利略计划)、交通运输(简称ten-t)、能源(简称ten)和通信的项目。

欧洲委员会的这一提议必须得到欧洲议会和欧洲委员会的批准才能生效。为了避免失败，欧盟委员会还建议立即并行启动另外两项措施。首先，欧盟委员会应设立一个外国直接投资协调小组，该小组可涵盖上述欧洲投资筛选框架所涵盖的所有监管领域，并建立一个广泛讨论的论坛。该小组由欧盟委员会主持，成员国代表出席。在集团内部，我们不仅可以交流外国直接投资信息和最佳管理实践，还可以讨论共同关心的问题，如补贴和第三国对战略性并购的支持。第二，在2018年底之前，欧盟委员会将对欧盟的外国直接投资进行深入分析，重点是战略部门(能源、航空航天、交通运输等)。)和战略资产(关键技术、基础设施和敏感数据)。成员国的

合作将有助于欧盟委员会整合信息进行分析。

欧盟外国直接投资筛选框架的可能影响

从内容上看，无论是欧盟投资筛选框架还是两项附加措施，战略部门和战略资产的定义仍然比较粗糙，有必要关注其在未来的实施中是否会变得过于宽泛。目前，欧洲联盟的12个成员国有自己的外国投资审查机制。欧盟框架或欧盟外国直接投资协调小组的建立是否会使其成员国在交换和转变其外国投资理念后普遍采取措施加强外国投资审查，还有待观察。此外，具有外国直接投资审查机制的13个成员国未来可能面临东道国和欧盟层面的双重筛选，这无疑会增加投资难度。即使欧盟的这一措施不是投资保护主义，它也会使欧盟未来在某些领域的投资更加困难，如高科技产业和基础设施，甚至可能影响一些现有的外国直接投资项目的运作。如果该地区以外的企业在筛选其在欧盟的投资时受到不同的待遇，这可能会扭曲竞争或遭到反对。国际投资的影响将不可避免地在国际贸易中实现，特别是在外国直接投资明显受到影响的行业或领域。

就中国而言，有必要继续关注欧盟外国直接投资筛选框架及其备选方案的实施进展，在进展较为明确时，评估其对中国企业在欧洲投资和现有投资的影响，并通过国家贸易和投资环境信息、国家贸易和投资环境报告、商会等渠道向企业发布欧盟在这方面的政策信息，以警示可能受到影响的企业制定好计划。今后，可能会与欧盟进行沟通，以确保中国直接投资安全审查的目标不会普遍化，而且审查机制是透明和公平的。

欧盟外国直接投资筛选框架对中国的启示

与美国在1988年因担心日本在1980年代对美国的投资急剧增加而通过埃克森-弗洛里奥修正案，并成立美国外国投资委员会进行外国直接投资国家安全审查的事实类似，欧洲联盟委员会关于在欧洲联盟建立外国直接投资筛选机制的建议，无疑引起了对外部新兴力量及其对该地区影响扩大的关切。与克林顿执政初期美国将经济安全视为国家安全的一部分，以及历届美国总统在这方面的国家安全观几乎相同的事实相似，欧盟的新安全观也强调经济安全。欧盟的对外投资政策，从过去自由吸引外资到繁荣经济，再到平衡吸引外资和维护经济安全，不仅受到安全理念变化的驱动，也是应对新兴力量对欧盟的影响和挑战的外交战略调整的一部分。因此，有必要关注欧盟未来对外投资和对外贸易政策可能的进一步调整，以便做好准备。幸运的是，与美国相比，欧盟整体上仍然坚决反对贸易保护主义。

从另一个角度看，外资安全审查制度和外资并购反垄断审查制度作为外资开放政策(如外资负面清单制度)的重要补充和维护国内经济安全的利器，正被越来越多的国家所认可。2011年国务院发布第6号文件后，我国正式建立了外商收购境内企业的安全审查制度，并通过《商务部关于实施外商收购境内企业安全审查制度的规定》补充了一些细节，但仍需进一步完善。一方面，目前该领域的法规法律水平不高，法律效力不够高。另一方面，一些细节还需要改进。例如，在国务院令第2011 (6)号(第1条第1款后半部分)规定的外国M&A安全审查范围内，与外国M&A在中国相关的国家安全领域为“重要农产品、重要能源资源、重要基础设施、重要交通服务、关键技术、主要设备制造等企业”，而外国M&A在FTZ的安全审查增加了两个重要文化和重要信息技术产品与服务，这可能导致与欧盟新规定相比，敏感数据未被列入。此外，一些重要的金融领域没有列出。目前，外国投资者的标准默认了注册地原则，这可能会失去对投资回报的管理作用。控制权的定义需要澄清。外国投资安全的部际联合审查可能会实现，类似于反垄断委员会。需要澄清特别审查的时间长度。岗位监督需要提高其有效性。提高考试对象和程序的透明度将有助于为外国商人提供明确的期望。从实践的角度来看，在美国建立了外国投资安全审查制度之后，实际审查的案例并不多，但这一制度今后是否会改变仍有待观察，就像在欧盟一级仍有待观察一样。完善我国相关制度，谨慎使用，在实践中发现问题，及时纠正，是有益无害的。

(作者是国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员)