地方债券发行改革持续深化

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发行量已经超过国债和政策性金融债券，成为中国债券市场最大的品种——

地方债券发行改革继续深化

目前，地方债券余额和年发行量占整个债券市场的20%以上，成为中国债券市场最大的品种，地方债券市场已成为多层次资本市场的重要组成部分。专家表示，防范和化解地方政府债务风险有赖于政府债务治理能力，而提高政府债务治理能力的关键是要真正把债务风险放入制度的牢笼中-

地方政府债券发行是地方政府债务管理的一项重要工作，关系到地方政府能否顺利筹集资金，防范地方政府债务风险。

目前，地方债券的发行已经超过国债和政策性金融债券，成为中国债券市场最大的品种。如何进一步深化地方债券制度改革，完善地方债券市场运行机制，已经引起了市场的广泛关注。财政部近期制定了深化和完善地方债券发行制度改革的方案，推进了地方债券发行的规范化和市场化。

债券市场最大的品种

根据财政部近日公布的地方政府债券发行和债务余额，从1月到4月，全国共发行地方政府债券5213亿元。其中，普通债券3636亿元，特别债券1577亿元；根据目的，它们都是替代债券或再融资债券。

根据2015年实施的新预算法，地方政府必须以发行债券的形式借款。在最近召开的地方政府债券发行制度改革座谈会上，财政部国库司司长楼宏表示，2015年至2017年，全国共发行地方政府债券14.24万亿元，2017年底地方政府债务余额为16.47万亿元，其中地方政府债券余额为14.74万亿元，占比近90%，以政府债券为主体的地方政府债务融资机制基本建立。

据悉，地方债券余额和年发行量占整个债券市场的20%以上，成为中国债券市场最大的品种，地方债券市场已成为多层次资本市场的重要组成部分。

值得注意的是，“市政收入债券”的中文版已经稳步推广。2017年，启动了土地储备自平衡专项债券等项目。全年28个省发行土地储备专项债券2406.98亿元，12个省发行收费公路专项债券440.04亿元，深圳试点发行轨道交通专项债券20亿元。今年4月，财政部和住房和城乡建设部联合推出地方政府棚户区改造专项债券。

近日，财政部发布了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》和《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，对相关工作进行了部署。

“防范和化解地方政府债务风险取决于政府的债务治理能力。提高政府债务治理能力的关键是真正把债务风险纳入制度的牢笼。”中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任王志刚认为，一系列安排将地方政府债务治理推向了一个新阶段。

作为债券市场的最大品种，地方政府债券如何在金融体系建设中发挥更好的作用？“下一步，要完善地方债券发行定价的市场化，丰富投资者结构，扩大地方债券的质押和质押率范围，提高地方债券在二级市场的流动性。同时，创新地方债务品种，增加高校专项债务、医院专项债务等项目收益债券的种类。”中国信用评级公共与机构部分析师苏金河表示。

关注债务置换和再融资

根据中国信用评级机构的信用统计，截至5月24日，全国共发行地方政府债券7489亿元，全部为置换债券或再融资债券。

根据2015年8月的安排，即“通过银行贷款和其他非政府债券借入的现有债务将在3年左右的过渡期内，在一定范围内由地方政府债券替代”，2018年是地方政府债券互换的结算年。截至2017年底，以非政府债券形式存在的政府债务仅为17258亿元。

洪雁表示，自2015年全面实施改革以来，以银行贷款为主要形式的地方政府股票债券互换已逐步完成，节省了约1.2万亿元的债务利息支出，大大降低了地方政府融资成本，也大大减少了地方财政支出。负担，有效防范地方政府债务偿还资金链断裂的风险；地方政府债务全部纳入预算管理，规范性和透明度明显提高。

“地方政府债务存量的债券置换有效缓解了地方政府的流动性风险，扩大了地方政府的财政空；同时，地方政府债券作为信用评级较高的资产进入商业银行，有效降低了金融系统性风险。”王志刚说。

除了替代债券，地方政府再融资债券的发行自今年以来引起了市场的极大关注。“随着前几年发行的地方债券到期，借入新老地方债券的任务也将增加。”娄红说。

记者注意到，许多地方相继发行债券偿还到期债务。例如，根据内蒙古自治区5月23日发布的文件，2018年内蒙古自治区政府发行的第二批普通债券总额约为218亿元，其中包括213亿元的替代债券和5亿元的新增债券。

“财政部要求各地尽快开始发行替代债券，确保所有以非政府债券形式出现的政府债券互换在国务院规定的期限内完成。因此，上半年的工作重点是发行替代债券。”苏金河表示，随着地方债务的不断扩大，后期股票债券的周转压力将继续加大，预计大部分仍将通过发行再融资债券来扭转局面。

大力推进市场化发行

市场化是地方政府债券发行管理的方向。"目前，地方债券发行利率已基本进入合理区间."娄红说。

据统计，2017年，地方债券公共利率平均比同期国债收益率高35个基点，同比增长20个基点。2018年第一季度，地方债券和政府债券的公共利率差进一步扩大至39个基点，地区差异逐渐显现。不同地区地方债券与政府债券的利差进一步分化，基本符合债券市场的实际供求关系。市场化定价机制在地方债券发行利率走势中的作用越来越大。

在地方债券市场建设中，地方债券投资者的多元化程度逐渐提高。近年来，在继续发挥银行间市场发行主渠道作用的基础上，推动了地方债券在交易所的发行，交易所发挥了动员证券公司等金融机构和辐射个人投资者的作用。在地方债券余额中，商业银行的持股比例持续下降，而政策性银行、证券公司、基金和保险公司的持股比例均有不同程度的上升。

此外，地方债券质押功能不断拓展。地方债券被纳入国库现金管理、中国人民银行的部分货币政策操作以及商业银行贷款的质押。地方财政部门接受地方债券作为地方国库现金管理的抵押品。

虽然地方债券的发行取得了成功，但娄红认为“在发行定价、信用评级、品种设计、支付机制和人员队伍建设等方面还存在一些问题。”，并应更系统地采取措施，提高地方债券发行的科学性和规范性，发挥其在防范地方政府债务风险方面应有的作用。”

王志刚还认为，中国地方政府债券的发行经历了中央政府支付、地方政府自发支付和地方政府自发支付三个阶段。“与一些发达国家相比，我国地方政府债券的市场化程度有待进一步提高”。

“少数地区仍有发行债券的行政干预，有些省份甚至引导主要承销机构提前确定投标利率。受此影响，部分地区债券发行利率仍与市场预期存在一定差距。”娄红说。

《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》提出了一系列推进市场化的措施，包括提高债券发行定价市场化水平、合理设定地方政府债券期限结构、完善信用评级和信息披露机制、促进债券投资主体多元化。文件强调，地方财政部门不应通过“引导竞价”和“协商利率”的方式干预地方政府债券的定价。

苏金河建议及时、准确、详细地加强信息披露，充分揭示债券风险；为减少发行过程中的行政干预，地方政府和承销机构应建立有效的隔离，避免发行人通过行政手段进行干预。

“地方政府债券定价的市场化将是未来不可避免的改革。如果能够完全市场化发行，将实现资本市场和预算对地方政府借贷的双重约束，并将大大提高债务资金的使用效率。同时，它为投资者提供了丰富的投资工具。”王志刚说。(记者曾金华)

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