郑秉文：《社会保障法》赶不上现实发展需要

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在2018年两会期间，中国人民政治协商会议全国委员会委员、中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑炳文对记者表示，现行《社会保险法》的一些条款明显落后，亟待修改，而美国模式比欧洲福利模式更适合中国。

《社会保障法》跟不上现实发展的需要

今年1月，由中国社会科学院组织翻译了八年的《世界社会保障法翻译丛书》正式出版。本书重点介绍了国外几十部社会保障法律，为我国社会保障立法提供了重要参考。郑炳文说，中国的《社会保险法》颁布已近八年，但从未修订过，跟不上实际发展的需要。

在今年的两会上，郑炳文向中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议提交了四个提案。其中，在《关于尽快修改〈社会保险法〉的建议》中，他建议修改现行《社会保险法》中一些过时的规定，如十五年后重新讨论养老金支付的规定，制定符合世界改革趋势的规定等。

什么是符合世界改革趋势的法律？在他看来，美国法律可以为中国提供一些借鉴。美国的《社会保障法》是世界上第一部也是唯一一部这样的法律。没有一个发达国家制定出如此完整和全面的法律，其中既包括缴费型法律，也包括非缴费型法律(养老金制度)。除美国外，所有发达国家的立法都将社会保险立法与社会福利救济分开，甚至各种社会保险立法也是分开的。因此，各种社会保险之间以及社会保险与其他社会福利之间的匹配存在一些问题。

在美国的法律框架下，保险制度和福利制度之间的合作程度较高，而在中国，由于职能分散，部门之间的博弈相应增加，合作程度也较低。郑炳文举了民政部和人力资源和社会保障部的例子。在中国，民政部负责财政转移支付制度，人力资源和社会保障部负责保险制度。但是，在美国，这两种制度的立法都是在《社会保障法》的立法中完成的，各种制度之间的合作比较好。

在他看来，美国法律是包容的、合作的和全面的，没有太多的冲突。此外，在保险制度方面，美国人比中国人得到更高的福利。美国的养老金替代率为38%，低于中国的45%。然而，美国有养老金的第二支柱和第三支柱，他们的总体退休收入高于中国。又如，虽然美国没有为劳动年龄人口建立社会医疗保险，但他们必须参加商业医疗健康保险。然而，劳动年龄人口的个人卫生支出比例仅为11%，而中国高达33%。美国退休人员的医疗保险是社会保险，而不是商业健康保险，商业健康保险是美国人的福利。加上商业健康保险，他们的自筹资金比例也很低，这表明美国人在退休前后都退休了。

部门博弈、中央博弈和地区间博弈是制约社会保障改革的重要障碍，也是顶层设计难以出台的重要原因。

中国的社会保障制度、部门和地区各走各的路，各抒己见，没有人拒绝任何人，所有人都有自己的利益，这严重阻碍了改革。例如，中国农村的医疗保险制度由卫生计划委员会负责，而城镇企业职工的基本医疗保险由人力资源和社会保障部负责；甚至社会保险费的征收主体也不一致。中国大约一半的地区由社会保障部门征收，另一半由地方税务部门征收。这一问题已经拖了20多年，但在《社会保险法》起草时还没有解决。前一年和去年全面深化改革的时候，这个问题又提出来了，但是还没有解决。体制不协调、中央与地方的博弈以及部门利益至上是中国体制改革、经济改革和社会改革的敌人。他说。他还举了一个例子，为什么公立医院不能改变，而它们背后还有利益！但是谁考虑过普通人的利益(603883，临床单位)？

中国不应该选择欧洲模式，而应该选择美国模式

美国制度的哪些方面值得中国学习？郑炳文指出了两个方面。首先，财务可持续性；二是社会保障精算报告制度。这两个方面归根结底是模式选择的问题，其背后是一个完整的顶层设计。

郑炳文曾经说过，社保基金的财务可持续性既取决于制度参数改革，也取决于结构改革，参数改革就是参数调整。他强调，一个好的养老金制度应该有一个内部调整机制，这应该随着人口的变化而调整，而不是依赖于出生政策，这将是本末倒置。人口发展有其自身的内在规律。发达国家没有计划生育，但有移民政策，移民人数每年都是固定的。考虑到这一因素，我们可以衡量养老保险制度的财务可持续性。

正因为如此，与中国不同，发达国家养老金的预测期可以很长，甚至长达一百年。美国的医疗保险和医疗补助有长期的财务预测，而基本养老保险oasdi有75年的长期预测。我们不要谈论75年。对我们来说，在7年内做出预测是非常困难的，因为这个系统远未最终确定，甚至还不确定。

在郑炳文今年提交的提案中，有一项是关于建立社会保障精算报告制度的提案。他认为，中国需要建立精算报告发布制度，为建立可持续的养老保险制度和医疗保险制度提供基础。没有精算制度，中国的社会保障建设就像没有施工图的建筑。

郑炳文认为，与欧洲的高福利政府养老模式相比，中国更适合美国的社会养老模式，即包括国家、企业和个人三个层面的保障体系，三者相互配合，发挥各方面的积极性，共同努力。

相比之下，欧洲的福利模式不适合中国，因为中国幅员辽阔，发展不平衡，贫富差距大，是一个二元社会；欧洲的领土很小，欧洲的总人口不到中国的一半。其次，欧洲模式不利于经济增长，激励机制不佳，政府负担沉重，企业竞争力差。