农村金融体系的“量变”与“质变”

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回顾过去70年，中国农村金融改革呈现出以农村信用社为重点的渐进式改革和股份制改革并行的特点。在这个过程中，中国农村金融体系的服务水平、管理结构和主导模式也发生了深刻的变化。直到今天，中国的农村金融体系在大力支持日新月异的农村的同时，还在不断发展探索，以便更好地服务于农村的经济、民生和环境。

“法人”的概念多次发生变化，机构性质经历了从合作制到股份制的改革，管理和监督的权力多次易手，专业政策性银行和新型农村金融机构逐步建立...也许不是最引人注目的，也有暂时的困难，但政策金融、商业金融和合作金融相互协调的农村金融体系，经过一系列的不断改革，已经初步形成。

回顾过去70年，中国农村金融改革呈现出以农村信用社为重点的渐进式改革和股份制改革并行的特点。在这个过程中，中国农村金融体系的服务水平、管理结构和主导模式也发生了深刻的变化。时至今日，中国的农村金融体系在大力支持农村日新月异的变化的同时，继续为农村地区的经济发展、民生和环境服务。

农村金融体系

股票和渐进式改革

新中国成立之初形成的计划经济体制、信用环境的特点和历史演变限制了其他金融形式的出现。当时全国分布着10多万个信用社，由中国人民银行负责资金的统一筹集、吸收、集中和分配，形成了中国农村金融的初步体系。然而，目前的农村金融体系更多的是由于改革开放40年来的一系列农村金融改革。

随着1979年农业银行的恢复，农村信用社再次成为中国农业银行的基层组织。整个经济体制的转型除了坚持群众组织和民主管理外，还要求农村信用社独立经营，独立核算，自负盈亏，保持一定的经营灵活性。在重申农村信用社合作金融性质的同时，中国农村金融机构市场化运作的转型也已经开始。

然而，农业银行对农村信用社的管理并没有持续多久。1996年，在四大国有商业银行明显向现代企业转变的背景下，农村信用社被要求脱离与农业银行的隶属关系，大量县级以下网点被农业银行兼并。这在短期内或多或少影响了农村金融供给。然而，农业银行的业务重心转移到城市，这催生了承担农业政策性金融业务的农业发展银行。同时，为理顺新环境下的产权关系，农村信用社开始探索以县为单位的统一法人产权制度和股份制改革，初步形成了自我发展、自我约束、自主决策的管理机制——“政策性金融、商业性金融、合作性金融相互协调”的农村金融体系雏形。

农村信用社真正的股份制改革始于2003年。在经济社会全面发展的背景下，特别是一些县域产业发生变化的背景下，农村信用社的法人治理结构和经营灵活性已经不能满足相应的需求。此外，突出的表现是高管过度的在职消费和农村信用社内部控制的缺失，国家决定启动新一轮农村信用社改革。《深化农村信用社改革试点方案》提出了改革目标:一是农村信用社要以县为单位统一法人，改革农村信用社产权制度，根据不同情况选择不同的股份制、合作制或股份合作制产权模式；二是改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理权从中央转移到省级地方政府。大多数省份都相继成立了省级农村信用社。

在农村信用社产权制度和管理体制改革的同时，银监会于2006年底提出建立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构。2014年，“发展新型农村合作金融，坚持会员制和封闭原则，不吸收、不对外放贷，不支付固定回报”的建议被视为中国农村金融改革重新启动的标志，也证实了中国建立多层次、宽覆盖、可持续的农村金融体系的决心。

在组织和管理模式的变化下

金融服务多样化

可以说，这样一个动态系统和发展目标是根据需要而变化的，在这些变化中逐步形成了农村金融供给的层次化和多样化。

新中国成立后的前10年，经济和金融在各个层面上变化不大，相应的金融需求相对单一。此外，由于当时的社会背景，农民很难通过抵押和信用报告获得商业金融支持，合作金融成为当时农村金融体系中的绝对主导。然而，改革开放后，农村土地所有权和经营模式的变化，各种生产经营实体的出现以及城乡一体化，逐渐改变了我国部分农村地区的经济总量和产业结构，金融需求的主体和内容也变得多样化。合作金融难以持续满足所有金融需求，商业金融和政策金融在相应政策的引导下已经“渗透”到农村金融体系中，并在其中发挥着越来越重要的作用。

根据中国保监会的公开信息，截至2018年底，农村商业银行等农村合作金融机构已达2269家，村镇银行等新型农村金融机构已开业1674家。这些长期深入县域市场的中小金融机构，正在各地形成差异化、层次化的地方体系，不断探索农村金融需求的动态变化。在一系列政策和金融技术的推动下，随着各种金融服务在城镇的逐步成熟，大中型股份制银行、金融科技企业和保险公司也纷纷进入农村金融市场作为回报。在提供相应金融需求的同时，其带来的标准化优化和技术创新将对农村金融的长期发展带来深远的影响。此外，农业发展银行等政策性银行形成了大规模的农村投资，充分发挥了为国家粮食安全服务、为扶贫服务、促进农村产业繁荣和生态宜居的主体作用和骨干作用。一个协调的农村金融体系的初步形成，正在改变过去农村金融机构单一、规模小、实力弱、功能不全的局面。

然而，区域间金融服务的多样化在很大程度上取决于省级协会的建立。“保持以县(市)为单位的农村信用社法人地位在全国的长期稳定”的要求，有效地保证了农村信用社支农的职能定位不会出现较大偏差。但是，小法人的性质也在一定程度上限制了风险控制和创新能力，特别是在县法人机构综合发展水平较低、风险异常高、治理结构极不完善的情况下，省联社利用自身优势重组各分行、清理风险，有效推进了农村信用社重组，长期以来尽职尽责地发挥了监督、管理、协调和服务的作用。尽管要求省级协会淡化其行政职能，但其根据各地区特点开展的数字推广、机构监督和协调工作对于形成差异化农村金融服务仍然至关重要。

从管理提升

市场化与政策的有机结合

如今，它不仅是省级协会的职能，也是农村金融机构的市场准入和退出。

回顾农村金融改革的进程，长期以来，农村金融机构的设立在很大程度上是有行政命令的，包括农村信用社股份制改革和新型农村金融机构，都是相应试点的结果。然而，随着农村金融体系的逐步优化，金融机构的市场进入和退出机制越来越受到重视。

中国人民银行行长易纲曾表示，用行政手段推动农村金融机构的兼并、重组和联合，人为地扩大农村金融机构，是不合适的。此外，我们应该坚持适度竞争的原则。垄断不利于提高农村金融服务效率。完善市场准入和退出制度，建立适度竞争的农村金融市场。今年，中国保监会普惠金融司司长李俊峰明确表示，农村信用社机构改革的核心之一是探索和完善小法人退出机制，不是直接让高风险法人机构破产，而是探索和推动引入新股东或其他法人并购重组。农村中小金融机构应该“生与死，进与退”。

农村金融体系的“进与退”首先体现在金融技术机构进入农村金融市场。当在城市的探索初步成熟时，金融技术机构对农村金融市场表现出极大的兴趣，并以供应商或合作的形式直接参与，以探索技术促进农村金融供求平衡的方式方法。然而，热情总是理性的回报。经过一段时间的探索，一些金融技术机构已经退出了农村市场。更明显的是，在2017年，许多银行开始打包和“出售”农村银行的股权，这些股权最终被其他在农村银行管理方面更有经验和优势的银行收购。在市场的影响下，农村银行的投资管理模式向更加集约化和专业化的方向发展，农村金融机构也开始出现市场化的“进与退”。

具体到微观层面，并不是每一种类型的金融机构都能满足所有地区的需求，也没有必要为某一地区规定机构的数量和类型。面对动态的农村金融需求，我们应该更加关注如何进行差异化、高效的供给，这也是未来农村金融体制改革的总方向。