新时代政务信息系统建设的目标、思路与重点

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中国共产党第十九次全国代表大会报告提出要转变政府职能，深化分权，创新监督方式，提高政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。对“服务型政府”的建设提出了新的更高的要求，应以人民的满意度作为衡量服务型政府建设成效的根本标准。要做到这一点，政府工作人员就要牢固树立“全心全意为人民服务”的理念，同时也要有一个强有力的政府信息系统的支持，否则，工作就绰绰有余了。然而，传统的信息系统主要侧重于部门业务，是从提高工作效率的角度考虑的，这与新时期建设服务型政府的要求相去甚远。自去年7月以来，国家发展改革委会同有关部门和地方，全力推进政府信息系统的整合与共享，取得了显著成效。数据共享的“动脉”已经开通，跨层次、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享和业务协作机制初步形成。

为进一步深化“互联网+政务服务”，充分利用信息技术解决企业和群众反映强烈的问题，如办事情难、办事情慢、办事情复杂等，根据党中央、国务院关于推进审批服务便利化的要求，“互联网+政务服务”，政务信息系统集成共享等作出了一系列重要部署。国务院办公厅近日发布了《进一步深化“互联网+政府服务”推进政府服务“一网一门一户”的意见》，作为整合共享专家组成员和发改委牵头的《实施方案》起草小组专家，我想从新时期政府信息系统建设的目标、思路和重点谈一些个人看法，并与广大从事政府信息系统建设的同行专家进行探讨。

一是将“以人为本”的理念融入政府信息系统建设的全过程

(1)以“人民的期望和人民的满意”为政府转型改革的目标

政府信息系统建设服务于政府转型，了解服务型政府的改革目标和趋势对政府信息系统建设至关重要。服务型政府的提出由来已久。近年来，通过自上而下的努力，政府为中国经济、社会和人民群众服务的能力和水平显著提高。然而，当中国特色社会主义进入新的时代，我国的主要社会矛盾发生了变化，即人民日益增长的对美好生活的需求与不平衡发展之间的矛盾，这对服务型政府的建设提出了更高的要求。“人民满意”和“服务至上”是两个最重要的关键词，它们清晰地勾勒出新时期政府建设所追求的目标和标准。

(二)将“以人为本”作为政府信息系统设计的原则

传统的政府信息系统设计是以业务为中心的，其目的是提高政府部门完成自身业务的效率。它不是或很少从方便普通人的角度来设计(603883，咨询单元)，这与建设服务型政府的目标是不相容的。电子商务等互联网公司的成功经验之一就是关注客户并满足他们的需求，或者说客户是互联网企业信息系统最重要的组成部分。为此，我们尝试了各种手段，如用户肖像、精准营销、24小时在线等。各种新技术不断被提出，这不仅给企业带来了巨大的利润，也给普通人带来了好处。可以说，以客户为中心是互联网企业信息系统设计的基本原则之一。新时期支持服务型政府的政府信息系统设计自然要借鉴互联网企业的经验。《实施计划》提出，人民去政府做生意和“网上购物”一样方便。以顾客为中心，即以人为本。

(三)“人民的利益感”作为评估政府信息系统有效性的标准

自2017年下半年以来，政府信息系统的整合和共享以及最近发布的《实施计划》都没有对政府信息系统的结构和功能提出具体要求。相反，他们对解决人民反映的问题提出了明确的要求。它们是“一个网络运行”、“只有一扇门进入”和“最多运行一次”，易于理解和评估。反过来，这些要求将迫使政府信息系统进行互联、转换和升级，目的是建立一个整合整个过程的在线服务平台。只有这样，人民的利益感才能不断提高。

二，新时期政府信息系统建设思路

(一)发展政府信息系统

中国政府信息系统经历了很长一段时间，大致可以分为三个阶段。第一阶段可称为“办公自动化”阶段，主要是利用计算机技术解决业务处理中的一些“瓶颈”和“难点”，从而大大提高业务处理水平。信息系统建设以业务为中心。虽然它伴随着流程优化和再造，但它与普通人没什么关系。政府信息系统侧重于政府内部管理业务，主要应用于部门层面。这一时期的信息系统有明确的系统边界和系统目标，数据一般放在数据库中。不同的企业通常会构建不同的业务系统。

第二阶段可称为“数据集中化”或“网络化”阶段。随着互联网在20世纪90年代的兴起，政府部门开始实现利用互联网来提升部门信息化。其中一个方向是建立统一公告和公开政府信息的门户网站。因此，各部门的政府网站如雨后春笋般涌现。为了支持蓬勃发展的网上业务，有必要增强政府信息系统对整个行业业务流程的支持能力。信息化的范围逐渐扩展到整个行业部门，如公安部门、税务部门，实现了政府内部的垂直信息共享。由于采用了互联网、数据集中、信息公开等措施，客观上也方便了人们做事。

随着政府转型，从“政府管理”到“政府治理”，信息化的理念和技术也必须相应地提高，才能更好地支持政府转型。自2015年以来，国务院先后出台了积极推进“互联网+”和“大数据”的行动计划和政府信息系统集成共享的实施方案，这是新时期政府信息系统的顶层设计文件，为未来政府信息系统建设指明了方向，标志着我国政府信息系统建设进入了第三阶段。

(二)政府信息系统的现状和问题

根据上述政府信息系统在新时代的定位，与传统的政府信息系统建设相比，除了上述信息系统建设目标不能满足新形势的要求外，还存在以下突出问题:

1.有许多信息系统。国家审计署2017年进行的全国政府信息系统审计数据显示，目前运行的政府信息系统很多，一方面消耗了大量的财政资金，另一方面也带来了信息输入多、数据矛盾、整体运行效率低等问题。

2.信息孤岛现象严重。部门之间的信息系统不衔接，信息不共享，导致“烟囱遍地”的现象。各部拥有的各种垂直系统通常不愿意或难以开放和共享。

3.很难交换资源。我不知道各部门的信息系统有什么数据。我不知道在哪里可以找到我想要的信息。很难得到数据，不知道字段的含义，不能使用它们，等等。这些问题很普遍。

4.安全形势严峻。人们普遍认为，封闭环境中的信息系统会更安全。然而，由于信息管理的分散化，涉及的人数众多，信息安全隐患实际上更加严重，应该引起足够的重视。

这些问题的存在与新时期政府信息系统的要求极不一致，需要改变。

(三)政府信息系统建设的原则

为了支持服务型政府的高效运行，使人们去政府如同“网上购物”一样方便和满意，有必要对现有的政府信息系统进行升级。完全拆除和重建是不可能的，但根据新的需求，我们可以从前端网上政府服务平台的建设入手，迫使后台业务信息的整合和共享逐步完成。以下是开展这项工作应遵循的一些基本原则。

1.开放式架构。这是互联网信息系统的基本本质。由于互联网的天然开放性，信息系统架构必须是开放的。例如，业务边界需要不断扩展，用户不需要提前注册，应用负载可能会出现类似“双十一”的现象，这就要求新的政府信息系统具有开放的架构。

2.互联网思维。互联网思维的核心是以客户为中心，政府信息系统的建设也应该以客户为中心。信息系统应尽可能收集辖区内人民的信息，以便积极了解人民的需求，提供积极的服务。互联网思维的另一个关键点是系统总是在线的，不能一天只开放8个小时。在线信息系统应提供24小时服务，并提供各种终端和形式的接入服务。

3.大数据方法。大数据方法的核心是让数据说话。通过数据汇总、数据分析，了解群众的需求和思想，做出科学决策。数据没有集成和共享，只提供交换服务，很难达到高质量为人民服务的初衷。

4.高度安全。政府信息系统本身和信息安全非常重要。如果这个地区出现问题，将严重影响这个事业的发展。因此，一方面要加强信息系统的可靠性和稳定性设计，另一方面要做好政府信息的数据项分类工作，确保信息安全。

三、政府信息系统建设的重点

虽然政府信息系统建设涉及面广，但根据《实施方案》，以下工作是当前的重点，应予以特别关注。

(一)建设综合网上政府服务平台

这是与人的工作最直接相关的部分，需要首先设计和建造。国务院文件要求，以中国共产党第十九次全国代表大会精神为指导思想，加快建设国家、省、市三级互联的全国政府综合服务平台，推进跨级、跨地区政府信息系统共享进程，不断深化“一网一门一次”政府服务改革。具体来说，为了在政府服务线上实现“一网管理”，大大提高政府服务的便利性，完全在线处理是不可能的。要实现普通人线下“只有一扇门”，积极推进线上线下融合。而且要精简政府服务的环节和材料，让普通老百姓“最多跑一次”。在这三个要求中，“一个网络是目标”，“只进一扇门，最多跑一次”是底线。

因为老百姓做事主要是在基层，所以市级政府服务平台的建设有一个基本的位置。在数据共享问题还没有完全解决，信息系统集成需要时间的情况下，很难实现“一网管理”。首先，需要解决一次登录和全网通的身份认证问题，不同的信息系统使用认证中心模式进行登录。其次，为了解决信息多输入的问题，有必要对信息系统进行改造，将一些数据的直接输入转变为提供参数传输的方式。同样，数据输出也是通过参数传输、数据文件传输或数据库写入的方式完成的。国务院文件明确了责任:按照谁建设谁负责对接的原则，各级政府部门要加快自身业务信息系统的改造，并与各级政府服务平台对接好。展望未来，我们应该考虑基于数据集中的政府信息系统，通过服务聚合来实现数据集中的目的。有条件的城市也可以积极探索基于大数据集中的政府服务平台建设方案。

(二)数据交换和共享平台的建设

在引入数据集中化方案之前，在信息系统之间交换和共享数据是一条实用的技术路线。为此，国家建立了依托国家信息中心的数据共享和交换平台，类似于数据资源调度中心。一方面，有必要掌握数据资源目录，即了解每个信息系统有哪些信息，共享这些信息的条件，以及信息分类标准。根据这些信息，平台可以建立共享授权机制，实现可控的信息共享。

(三)数据资源系统的建设

数据是政府信息系统的血液。数据更新不准确、不完整和不及时将影响政府服务的发展。因此，数据资源系统的建设尤为重要，是一项基础性和长期性的工作。具体内容包括数据标准化、数据责任制、数据治理制度等。政府信息系统应该为每个自然人和法人建立一个唯一的身份，而“多重认证集成”解决了机构法人的身份识别问题。未来，它将从数据中自动发现具有多重身份的自然人或法人现象，实现数据关联。政府信息系统中的数据项需要逐步定义标准，包括语义、格式、分类、维护责任主体等。国务院文件规定，要遵循“一号一源、多源核查、动态更新”的原则，不断完善数据资源目录，提高数据质量和服务水平。

(四)数据安全体系建设

数据安全和系统安全是政府服务系统运行的前提。没有数据安全和信息安全，这项工作就无法持续。因此，在推进政府服务信息系统的过程中，应始终重视这项工作。在系统的安全防护能力方面有很多经验可以借鉴。这篇文章的重点是信息安全。首先，要做好信息资源的分类和分级体系，并定义数据项的分类标签。明确数据采集、传输、存储、使用、共享和开放的安全措施、责任主体和具体要求，制定数据安全管理措施。其次，我们应该采用安全产品来管理数据，全面实施强制访问控制，使每个人只能看到他们有权看到的数据。

政府信息系统是实现服务型政府和互联网+政务服务的必要手段，这在很大程度上决定了我们的服务能走多远、做得多好。在没有政府信息系统顶层设计的情况下，以综合在线服务平台建设为切入点，以“一网运行”、“只进一门”、“最多运行一次”为建设有效性的要求和标准，是一种有效的方式，其结果值得期待。(中国电子科技集团副总经理、中国工程院院士吴曼青)

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