2018：中国财政承载经济稳增长厚望

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智慧说(14)

■冯

自2017年以来，特别是下半年，世界经济出现了普遍复苏的浪潮，发达经济体和新兴经济体都经历了不同程度的经济增长，这在一定程度上引发了对2018年经济增长的乐观情绪。

但该理论告诉我们，一个完整的经济周期包括四个阶段:繁荣、衰退、萧条和复苏，这四个阶段形成了一个闭环。从Kondratyev的长周期(也称为生产率或创新周期，通常在50-60年内)来看，以2008年全球金融危机为标志，世界经济已经进入衰退，至今只有10年；2017年下半年，

以年全球经济复苏为标志，似乎可以判断，从那时起，世界经济，包括中国经济，很可能已经进入下一个长周期阶段，即衰退。根据经验，这一时期的长度也约为8-10年。这表明预期的经济繁荣仍在进行中，这一判断与“中国经济将长期呈L型”的判断基本一致。因此，未来5-10年左右，中国经济仍将处于转型升级的困难时期，全国将集中力量进行结构调整、力量转换和力量积累。因此，在此期间，中国财政对促进中国经济稳定增长寄予厚望，下载了各界对减税、减费的殷切期望，而政府债务风险控制仍存在“上限”，因此我们应努力在稳定增长、结构调整和风险防范之间取得平衡。

这也可以称为等待复苏时期，当然，这是一个重大的结构调整和改革时期。这是预测2018年中国金融和经济形势的基本出发点。

财政收入将稳步下降，但不会出现悬崖式的下降

基于2018年中国经济的基本面，2018年中国财政收入总体上将呈现稳定下降的趋势。当然，东、中、西、东北地区的喜怒哀乐是不均衡的。“下滑”的原因是中国经济正在进行深度结构调整，目前不具备支撑财政收入大幅回升的条件。此外，由于需要改善经营环境，2018年将进一步减税和减费，这是构成财政收入下降的主要因素。

它之所以仍然“稳定”，是因为，首先，中国的税收结构仍然以间接税为主，而且间接税与价格趋势高度相关。因此，在2018年社会商品零售价格持续稳定上涨、供给侧结构性改革有助于大宗商品价格上涨的情况下，税收收入不会大幅下降(但应注意顺周期因素)。此外，中国现行的税制结构和政府收入结构也决定了如果地方政府想挖掘潜力，就会有空间。需要高度关注的是金融

由于收入结构的原因，税后收入(包括土地租赁)的比例可能会增加。

财政支出将继续上升，但速度已经放缓

2018年，中国财政支出增速放缓的趋势基本保持，但支出结构将大幅调整，财政将更多地转向支持供给侧结构改革、制造业转型升级、科技创新等。同时，农业、民生和教育仍是财政支出的重点领域。然而，就政府的经济建设支出而言，财政部明确表示，2018年一般公共预算资金原则上不再投资于竞争性领域，因此该领域的支出将越来越少。一般公共预算支出也将受到严格控制和收紧。然而，在进一步削减这一领域的开支的同时，必须进行相应的机构改革和人事改革。因此，2018年财政收入下降带来的压力可能会传导到这一领域，这将迫使这些领域深化改革。

财政政策继续“积极”，债务压力进一步加大

中央经济工作会议明确指出，2018年宏观调控的基调是“积极的财政政策+稳健的货币政策”。简而言之，2018年中国的货币政策将保持稳定和中性，甚至在一定程度上收紧。最近金融业的急剧“去杠杆化”让整个社会感受到了资本的寒冬。在这种情况下，如果我们要保持6.5%的经济增长率，这是建设小康社会所必需的，那么资本的重心自然会转向积极的财政政策，债务压力也会增加。然而，有趣的是，会议还明确表示，2018年中国的财政赤字率将保持在3%。究其原因，是因为金融部门本身有其自身的风险防范目标，在新形势下面临债务管理的新问题。对于财政部门来说，关键是要控制当前政府债务的杠杆率，防止其过快无序上升。目前，中国中央政府债务比率不到40%，与主要发达国家相比，仍处于可承受的范围内。从结构上看，经过连续三年清理和置换地方债务，现有债务的处置将于2018年结束，围绕地方债务管理形成了较为严格的管理体系，这方面的工作已初见成效。但目前最麻烦的是新债不断涌现，不仅总量在增加，而且借贷方式也在更新。ppp、工业投资基金、政府采购服务等。已经成为新的借贷渠道，新的风险正在积累。如何在2018年保持增长、调整结构和防范风险之间找到一个平衡点，是金融工作的关键。

财税改革已进入攻坚“下半年”

一是中央和地方财政体制改革。2018年，中央和地方财政体制改革将按照“权责明确、财力协调、区域平衡”的要求全面部署和实施。在这次改革中，权力的划分仍然是“牛鼻子”和“硬骨头”。由于权力的划分涉及所有政府部门和机构，其改革的难度可想而知。业务改革方案已经成熟，已经出台并逐步到位。2018年，国防、外交、教育、环境保护和司法等更加成熟的领域应该率先行动，在中央和地方权力之间划清界限。就财权而言，关键是要形成一个能够保证地方政府正常履行职责的财政体系。在保持中央和地方财政结构整体稳定的前提下，要科学确定中央和地方分税制的方式和比例，适当增加地方税收，形成以分税制为主体、专利税为补充、合理分税制、科学分税制的有中国特色的中央和地方收入分配制度。在转移支付制度方面，要在基本公共服务均等化的指导下扩大一般性转移支付规模，增强促进基本公共服务均等化的效果，建立和完善专项转移支付的定期评估和退出机制。总之，中央和地方金融体系是整个金融体系的“龙头”和“核心”，其重要性怎么强调都不为过。这方面的改革拖延带来的巨大负面影响已在过去几年得到证实，希望在2018年得到有效改善。

二是预算制度改革进入下半年。这方面的基本要求是建立一个全面、规范、透明、标准科学、约束性强的预算体系，全面实施绩效管理。一般来说，预算标准可以大致分为两类，一类是基本支出标准(如人员支出标准、公共支出标准等)。)，另一个是项目支出标准，其中重点和难点是项目标准。由于单位性质不同，项目属性不同，很难形成一个相对统一的标准，这方面的工作将在2018年取得一些进展。“整体绩效”表明，近年来，“花钱必须有效，如果无效，问责制必须进一步扩大，绩效评估和绩效管理将达到一个新的水平。”“强有力的约束”表示在财务报告、财务审计和财务责任方面的实质性行动。换句话说，2018年，中国的预算管理将继续继承前五年的强劲改革趋势，但重点将转移到更深、更基础、更技术性的层面。

第三，税收收入进入下半年。根据十八大以来的改革进展，十八届三中全会确立的“六税一法”改革将进入2018年下半年。总之，改革阵营的改革已经走到了尽头。2018年，改革重点将转向增值税立法，努力形成规范、简洁、公平的现代增值税体系。资源税的重心已经转移到水资源税的推广上。环境税法自2018年1月1日起实施。2018年消费税、个人所得税和房产税将是下半年税制改革的重点。至于消费税，可以说是其余三种税中最容易改变的一种。在改革实施过程中，要注意将其定位为增值税的辅助税种，结合我国服务业的大发展，将一些高端服务项目纳入税收范围。关于个人所得税，财政部部长肖杰在2017年的全国人民代表大会上明确阐述了个人所得税改革的主要内容。如果没有意外，今年应该出台一个计划。至于房产税，最近又有很多讨论，2018年应该考虑一个明确的声明。还值得一提的是，税收法定化进程预计将在2018年进一步加快，但如何在加快立法和提高立法质量之间取得平衡是一个需要全面认真考虑的新问题。

地方财政的可持续性引起了人们的关注

2018年，有三个背景将引起各方对地方财政可持续性的高度关注。

第一，减税和减费；第二，改革权力和支出责任；第三，严格控制债务风险。目前，有关方面已将地方税建设提上重要议事日程。但是，由于地方税的缺乏和房产税的滞后，地方财政收入的建设应该从“地方税体系”转变为更全面、更具可操作性的“地方收入体系”。也就是说，在当前的现实中，一个完善的地方收入体系应该由四个部分组成，一是中央支付，包括分税制和纳税申报，更重要的是，无限制使用的一般性转移支付。这涉及增值税的份额比例。鉴于增值税税基的流动性以及中国经济正转向服务和消费驱动的背景，中央政府和地方政府共享增值税已不再是中国经济发展新阶段的科学合理选择。相反，要适时明确增值税的中央税收属性，逐步降低地方政府的份额比例，转而通过规范化、法治化程度强的一般性转移支付来填补缺口。

第二，地方税。商业改革增加后，房地产税在理论上是主要的地方税，但由于目前的现实，在不久的将来很难引入。更现实的考虑是将消费税改为中央地方共享税，一方面增加地方政府收入，另一方面适应中国未来消费经济的强劲发展势头。通过调整激励机制，地方政府将积极把重点从投资驱动转向消费驱动，并调整为积极推动和建设与消费基本作用相匹配的制度环境和基础设施。

第三，少数非税收入和政府资金已经大幅减少，今后只能作为补充。

第四，受合理监管的地方债务和购买力平价。今后，地方政府所需的所有合法建设资金都应采取发行政府债券的方式，同时进行严格的债务管理，实现终身问责和反向责任。积极完善ppp，吸引更多社会资本有序进入政府公共支出领域。

总之，2018年是充满希望和挑战的一年。中国经济仍在转型升级的道路上奋力前行。中国金融业对促进中国经济稳定增长寄予厚望，各行各业都对减税和减费寄予厚望，但政府债务风险控制仍有“上限”。在稳定增长、结构调整和风险防范之间取得平衡是一项艰巨的任务。

(作者是国家行政学院经济学教研室教授)