激发土地要素红利不断释放

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改革开放40年来，土地要素市场已成为社会主义市场体系的基本组成部分，土地要素红利不断释放。土地管理为中国改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就做出了重要贡献。专家表示，有必要重新思考土地的功能定位，确保其更好地服务于经济社会发展的大局-

6月25日是第28个全国土地日。今年土地日的宣传主题是“珍惜土地资源，建设美好家园”。当天，自然资源管理领域的资深专家聚集在中国第一个启动土地市场化改革的城市深圳，就土地利用和体制改革等议题提出建议。

土地作为生产要素在中国经济发展中扮演什么角色？市场力量如何在土地使用制度改革中发挥更好的作用？在更加注重发展质量的新时代，土地制度应该如何改革？针对这些问题，《经济日报》记者采访了相关专家。

土地管理机制与时俱进

自然资源部副部长王光华在回顾40年改革历程时说，土地管理为中国改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就做出了重要贡献。

首先，以土地出让收入为例，这一收入为地方政府推动基础设施建设和城市建设提供了大量资金。仅2017年，国有土地使用权出让收入就达到5.2万亿元。

原国家土地管理局局长邹玉川表示，在改革开放之初，城市基础设施的融资是通过土地流转进行的，开创了一条以土地为信贷基础积累城市原始资本的道路。

同时，中国充分保障经济社会发展的土地需求，保障国家重点建设项目和新型工业化、城镇化、农业现代化和扶贫开发的土地需求。

在中国最严格的耕地保护制度下，到2017年底，中国的耕地面积达到20.23亿亩，划定了15.5亿亩永久性基本农田，实施了特殊保护，大力推进土地综合整治，建设了4.8亿亩高标准农田。耕地数量、质量和生态“三位一体”保护新格局基本形成。

中国土地管理制度的变迁实际上反映了中国经济社会发展的进程。

20世纪80年代末，中国经济发展的加速增加了对土地的需求。因此，1986年，为了加强我国城乡土地的集中统一管理，国家土地管理局应运而生。

中国是世界上第一个为保护土地设立特殊纪念日的国家。1991年5月24日，国务院指定6月25日为国土日。

1998年，国务院机构改革决定设立国土资源部，负责土地、矿产、海洋等自然资源的规划、管理、保护和合理利用。2004年，国务院建立了省级以下国土资源垂直管理体系。2006年，中国正式实施国家土地监管制度。

2013年，中国正式建立了统一的房地产登记制度，国土资源部负责土地、房屋、草原、林地和海域等房地产的统一登记。今年，为了解决自然资源所有者不足和空之间规划重叠的问题，国务院决定在其机构改革计划中设立自然资源部。

王光华说，自然资源部的成立标志着包括土地在内的所有自然资源的调查和监测，权利确认的登记，以及所有土地的使用控制，空室已经从多部门分散管理转变为集中统一管理，实现了系统的，整体的和重建的变化。

事实上，土地管理已经从多部门单独管理转变为一部门统一管理，从无偿划拨土地转变为有偿转让，从粗放和低效利用转变为节约和集约利用。

中国土地科学学会会长王世元说，中国土地管理体制和机制的改革，特别是土地使用制度的改革，与时俱进，开拓进取，使中国作为生产要素的土地分配观念、方式和控制手段发生了深刻变化，构建和形成了具有中国特色的土地市场，为中国的改革开放和社会主义现代化建设做出了巨大贡献。

土地使用制度改革继续推进

新中国的改革从农村开始，农村改革从土地开始。1978年，安徽省凤阳县小岗村的一些农民把他们的田地分成了几户，这拉开了中国农村土地改革的序幕。

在城市，土地改革始于1979年，中国开始建立中外合资企业，以土地使用权作为资本或向中外合资企业收取土地使用费，并开始探索国有土地使用制度的改革。

1987年，深圳率先试行土地使用权有偿转让。深圳市规划和国土资源委员会主任王有鹏表示，土地拍卖的“第一锤”标志着中国城市土地使用制度改革迈出了关键的一步。此后，宪法《土地管理法》的修订为土地有偿使用扫清了法律障碍。

王光华说，土地使用制度的一个重大变化是市场分配比例的增加。2001年，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，成为国有经营性土地从非市场配置向市场配置的分水岭。

自2014年以来，中国部署并实施了三项试点改革:农村土地征用、集体建设用地入市和宅基地制度。由此，我们积累了基层创新经验，形成了一批可以复制、推广、惠及民生的制度创新成果。

中国人民大学教授刘守英表示，从各地的试点情况来看，这些改革具有全球意义，不仅发达地区有需求，不发达地区也有需求。要不断加强顶层设计和地方创新，以问题为导向，促进制度供给。

2017年，中央政府发布了《关于加强耕地保护和改善占补平衡的意见》，实施了全民所有的自然资源资产有偿使用制度改革；建设用地使用权出让、租赁和抵押二级市场试点启动。2018年，全国跨省补充耕地总体管理办法和城乡建设用地增减挂钩储蓄指标跨省调整管理办法开始实施。

王光华说，过去40年土地改革的历史“印记”见证了市场在土地资源配置中决定性作用的逐步发挥。土地要素市场已成为社会主义市场体系的基本组成部分，土地要素红利不断释放，成效显著。

新时期土地制度面临变革

当前，中国已经进入了中国特色社会主义的新时代，中国的土地管理和土地制度也翻开了新的篇章。

刘守英说，中国经济发展已经从过去的高速增长转变为中高速增长，发展方式也从粗放型转变为集约型。在这一时期，有必要认真反思土地的功能定位。

事实上，自2012年以来，中国的土地利用规模已经开始大幅下降。同时，土地的节约和集约利用不断提高。数据显示，“十二五”期间，我国单位国内生产总值建设用地下降了24.18%。

与此同时，生态文明的思想日益流行。王光华表示，今后将认真贯彻落实中央《关于完善主体功能区战略和体系的若干意见》和《全国土地规划纲要(2016-2030年)》，科学划定生态保护、基本农田和城市发展三大控制线，加快建设统一、协调、权威、完善的土地空.

王有鹏表示，在生态控制线建设中，深圳再次成功率先转型，成为中国首个划定基本生态控制线的城市。早在2005年，深圳就划定了中国第一条城市基本生态控制线，将近一半的城市土地纳入生态控制线，实施最严格的保护和管理，确保城市生态安全。

王光华说，土地不仅是各种自然资源的载体，也是重要的自然资源和资产，下一步将推进所有自然资源和资产所有者的责任。坚持资源公有制和合法产权，对自然资源进行统一调查、监测和评价，并进行权属登记和认证。坚持市场配置，完善规则，建立自然资源资产有偿使用制度。坚持最严格的耕地保护制度，牢牢把握耕地红线。坚持最严格的节地制度，服务经济社会发展大局。(记者黄晓芳)

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