城乡融合发展 释放最大潜力

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2019年5月5日，《关于建立和完善城乡一体化发展体制、机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)公开发布，不仅确立了建立和完善城乡一体化发展体制和机制的“三步走”改革路线图，还包括涉及户籍、土地等重点领域的改革任务书。

放宽和放松对定居点的限制是否意味着房地产调控也放松了？允许农村集体建设用地进入市场的底线是什么？5月6日，国家发展和改革委员会召开新闻发布会，详细解释了热点问题。

城乡发展一体化是解决新时期主要矛盾的关键

十八大以来，城乡一体化取得历史性成就。

农业转移人口落户城市的门槛不断降低，9000多万农业转移人口成为城市居民。2018年，登记人口和常住人口的城市化率分别上升至43.37%和59.58%。

农村土地制度改革取得新突破。很明显，第二轮土地承包期满后，将再延长30年，农村承包土地“三权分立”制度将正式建立并加快推进。

城乡一体化的基本公共服务提供机制逐步建立。截至2018年底，城乡居民基本医疗保险覆盖13.5亿人，大病保险覆盖10.5亿人，基本养老保险覆盖9.4亿人。

城乡一体化基础设施建设取得显著成效。截至2018年底，99.6%的乡镇和99.5%的建制村可以使用硬化道路，99.1%的乡镇和96.5%的建制村可以使用公共汽车，95%的建制村可以使用4g网络。

在消除贫困方面取得了决定性的进展。农村贫困人口减少了8239万，贫困率从10.2%下降到2018年的1.7%。贫困地区农民人均可支配收入增速高于全国平均水平。

“在看到历史成就的同时，也必须清醒地看到，城乡一体化发展的体制机制还不够健全，还存在一些明显的制度缺陷。”例如，国家发改委规划司司长陈亚军表示，城乡要素流动仍存在障碍。城乡二元户籍壁垒尚未从根本上消除，城乡统一建设用地市场尚未建立，城乡财政分配严重失衡。这导致更多的人才、土地、资本等因素，而农村发展缺乏这些因素的支撑。

城乡公共资源配置也不合理。例如，城市污水和生活垃圾的处理率分别为95%和97%，而农村地区仅为22%和60%；城市每千人卫生技术人员为10.9人，而农村地区仅为4.3人。

“城乡一体化发展是解决新时期重大社会矛盾的关键。中国最大的不平衡是城乡不平衡，最大的不足是农村发展不足。”陈亚军说，中国最大的发展潜力和后劲在于农村。促进城乡发展和农村振兴的融合，促进农村资源要素与国家大市场的联系，可以释放出可观的改革红利，促进经济社会的可持续发展。“建立城乡一体化发展的体制机制和政策体系，是农村振兴和农业农村现代化的重要制度保障。农村振兴不能用农村来谈论农村。要解决城乡一体化发展中的问题，必须走农村进城、工业兴农的道路。”

放宽定居点不能被单方面理解为一场掠夺人民的战争，也不意味着放松房地产监管

这次发布的《意见》提出，要建立和完善有利于城乡要素合理配置的制度机制，首先需要完善农业转移人口的市民化机制。我们将有效有序地深化户籍制度改革，放开和放宽除特大城市以外的城市定居限制。

"农业转移人口城镇化是新型城镇化的首要任务和核心任务."陈雅军表示，截至2018年底，仍有2.26亿农民工已成为城市常住居民，但尚未在城市落户，其中65%分布在地级以上城市，基本上都是大城市。因此，我们说，要解决定居问题，我们需要大、中、小城市和小城镇之间的联系。“不能单方面理解这是一场抢人的战争，也不能单方面理解为放松房地产监管。”

完善农业转移人口市民化机制，必须坚持三条底线。

解决农民工定居问题，首先要坚持存量优先、增量带动的原则。存量优先是指长期在城市就业、工作、生活的农业转移人口，特别是家庭移民、新生代农民工，以及学习参军进入城镇的农村学生。这些关键群体是安顿下来的关键点，并不是说片面地努力去攫取人才。

“这座城市需要人才，但它需要不同层次的人。决不能有选择地解决这个问题。”陈雅军说道。

放松结算并不意味着放松房地产调控。无论户籍制度如何改变，“房子是为了生活，不是为了投机”的方向必须坚持，不能动摇。

“我们应该始终坚持房地产稳定发展的底线。城市不仅要满足僵化和改善的住房需求，而且要坚决避免投机者趁机钻空空子，实行一城一策、城市政策和市政府政策。主体责任的长期控制机制防止了房价的波动。”陈雅军说道。

消除城市住区的限制并不是放弃人口政策。国家新的城镇化规划也明确提出，特大城市可以逐步建立聚落渠道，规范聚落的规模和速度。特大城市和特大城市应通过优化网点布局政策来调控人口。他们不仅要留下愿意来城市发展和为城市做贡献的人，还要立足于城市的功能定位，防止无序蔓延。

农村土地制度改革允许农民吃“安心丸”

为促进城乡一体化，农村土地制度改革备受关注。《意见》提出要改革和完善农村土地承包制度，稳步推进农村宅基地制度改革，建立集体建设用地市场准入制度。

“当前的城乡二元土地制度影响着中国城乡一体化的发展，也是影响中国城乡两地地理空和工农业现代化的关键问题。”国家发改委规划司城乡一体化发展司司长刘春雨介绍说，《意见》提出了农村集体建设用地入市制度，其核心是巩固土地产权基础，建立统一的城乡建设用地市场。“允许农村集体建设用地进入市场，允许地方市场进入或异地调整进入市场；允许村集体依法将闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地，纳入市场，是盘活农村存量建设用地的一项重要改革措施。”

根据《意见》，统一的城乡建设用地市场到2022年基本建成，到2035年完全形成。目标明确，底线明确。刘春雨表示，在推进农村集体建设用地进入市场的过程中，要严格保持土地所有权性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损。

“土地制度的改革关系到农民的切身利益。因此，有必要把维护农民的基本权益作为底线。它不能取代农民成为主人，也不能强迫农民选择。要真正让农民得到改革的红利。”刘春雨表示，改革不应轻率行动，随意改变用途，以确保进入市场的土地符合《空规划》,依法控制和获得，不得突破现有规划，随意改变土地用途，或非法使用土地。

改革和完善农村土地承包制度，主要是给农民一个“定心丸”。抓紧落实第二轮土地承包期满后再延续30年的政策，平等保护和进一步放开承包经营权，为现代农业发展提供更加可靠的制度保障。在这个过程中，应该注意的是，承包土地的农业用途是不能改变的，农民的利益应该得到充分的保护，应该坚持因地制宜，要有大有小，不能搞一刀切的土地规模经营。

刘春雨介绍说，在稳步谨慎地改革农村宅基地制度的过程中，城里人买不到农村宅基地，严格按计划控制土地使用的原则也无法突破。严禁利用农村宅基地在农村修建别墅和私人会所。(鲁亚楠)

《人民日报》(2019年5月7日，第10版)

编者:张嘉诚